蔡定剑：人代会怎么开才能更务实

    作者：蔡定剑

　　希望人代会能更加开得务实有效，就是希望人大代表能在有限的时间内抓住人大的重点和关键进行讨论，真正把预算问题放在重要的话题上，为人民把好财政花钱这一关。

　　一年一度的“两会”，成了我国政治生活中的盛事，媒体很是认真，媒体好不热闹，民众越来越关注。

　　这一政治盛会确确实实越来越成为政府政策宣示，民意表达的舞台，立法建议的荟萃，社会问题的讨论。

　　根据我国人民代表大会的职权，每次会议通常有三大议程：一是听取由人民代表大会选举产生、对人民代表大会负责的“一府两院”的工作报告和常委会的工作报告；二是审查、批准国家的预算和国民经济计划；三是制定法律。由于近年来全国人民代表大会立法的数量不向过去那么多，立法已经不是经常的议程。另外，在换届年还要选举国家领导人。

　　代表大会除了法定的动作，还有一项自由动作，就是代表可以自由提议案和建议。

　　由于代表议案建议不具有法律效力，所以这一动作在很大程度上只能起到表达民意的作用。

　　由此可以得出，人民代表大会通常的、主要的议程就是听取审议几个工作报告和批准预算。我们知道，工作报告是过去一年工作的回顾，又是新的一年工作打算。

　　由于它涉及政府的重大政策和方方面面的问题，因而每个

人大代表都有话可谈，也可以表达对政策的见解。这样讨论工作报告就成为每次人代会代表们最热门的议题。但是，如果没有从过去一年的工作中汲取更多更好的经验教训，那么，新的一年的工作打算实施起来，就会有比较大的难度，那么，人代会代表的议政还是更多体现在“务虚”上。代表们大量的即使是很好的工作建议，也只是政府工作报告在通过前做一些细节修改的参考。

　　人代会怎么开才能更“务实”，在我看来，认真审查批准预算就是务实的一种体现。因为，政府工作报告只是一些大的方向性政策，如报告提出促进教育发展，实现教育公平这是一项方向性的政策。它需要一系列的财政支持，财政资源的合理分配和转移支付的公开透明。这一政策化为具体的预算问题才成为具体的、可操作的、可监督执行的政策。如果没有对预算的切实审查，或者把工作报告的审查与预算的审查不联系起来，工作报告的讨论只是务虚的政策宏论。所以，人大代表在每次会议上要把审议的重点更多地放在预算的审查上，而不是仅停留在政府工作报告的讨论。

　　让预算的审查成为人代会的核心议题，才能推动人代会由“虚”变“实”。批准审查预算也是人民代表大会最重要的职能，现代议会产生的原始动因也是审查批准预算。世界各国议会无不把预算审批放在头等重要的位置，美国国会在每年新年过后国会开幕，总统发布国情咨文。国情咨文就像我们人民代表大会的政府工作报告，讲一些政府的政策，它不具有什么法律效力，最多起到政府与国会沟通信息的作用。而后进入预算审查和辩论阶段，国会从3月到10月要花8个月左右的时间都在讨论和辩论预算。这说明预算对议会的职责来说是多么重要，只有把握了预算，才真正掌握政府的政策。政策是导向，预算才是具体行动，才是政策的命脉。只有把预算审查起来才是一个务实的会，才是一个更有效率的会，才是一个更有意义的会。

　　但是，从目前人代会议的报道看，关于预算的审查和讨论，见诸媒体的代表意见少之又少，几近于无。不知道是代表很少发表意见，还是发表了而媒体没有报道，也许前者的成分更多。从我的观察看，长期以来，我们的人大代表对政府工作报告是热心的、讨论是积极的，但是，对预算却缺少关注，很少发言。只有前两年少数地方人代会上传出代表关注预算，并提出实质性意见的消息，令人耳目一新和振奋。这是因为预算由过去不可审变得可审了，就是对提交人代会的预算做了一点改革，细化了预算，使代表能看出问题。

　　然而，过去几年，我们虽然对预算审查做了一些“改革”，比如取消了大会上听取预算报告的议程，

财政部门不像政府工作报告那样向大会全体会议作口头报告，而只是把预算报告发到代表的手里让代表自己去看，理由是减少听取口头报告的时间，可以增加代表的审议时间。现在看来，并没有达此目的，而是相反，无论从时间上、还是从重视程度上，预算的讨论和关注都大大减弱。

　　这样一来，预算报告在代表大会上的分量和地位就降低了不少，代表们更可能不重视审查预算了。如果预算报告在人代会上变得可有可无，得不到足够重视和关注，那将是不符合人大会议性质的。关于这一点，需要引起相关部门的慎重思考。

　　笔者希望人代会能更加开得务实有效，就是希望人大代表能在有限的时间内抓住人大的重点和关键进行讨论，真正把预算问题放在重要的话题上，为人民把好财政花钱这一关。也希望有关部门检讨一下取消口头报告所带来的消极和负面影响，恢复把预算报告向大会作口头报告的传统做法，并把讨论审查预算放在会议更重要的议程上，使人代会能真正务实、有效，充分履行它的宪法职能。期待以后的人代会上看到代表更多地讨论预算问题，并对人大审议预算的方式改革发出声音。

　　（作者系中国政法大学教授）