杨涛：清除过时文件必须激发公众的力量

　　新华网3月15日报道，全国人大代表、贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院副院长袁承东呼吁清理暂行、试行的规范性文件。袁承东代表说，例如，《国务院转发铁道部、交通部、公安部关于重新修订火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定的请示报告的通知》（国发[1979]178号），现在仍然执行“死亡者，家庭生活确有困难的，由铁路部门酌情给予80至150元火葬费或埋葬费；还可酌情给予一次性救济费100至150元”的规定。”“这一规定显然已经跟不上经济社会发展步伐，应及时给予清理或完善。”

　　据统计，1955年到2007年2月，国务院部委颁布的“暂行”规范性文件共4900余件；1956年到今年2月，国务院部委颁布的“试行”规范性文件共3360余件，这些正在执行的暂行、试行规范性文件，有不少是失效文件。因此，从现状来看，袁承东代表提出的要求有关部门清理这些暂行、试行的规范性文件的建议，非常及时而且很有必要。但是，鉴于这些文件都是政府及其所属部门所制定的，所以仅仅要求政府自身来清理还是远远不够的，还必须完善制度，激发公众的力量来参与这些文件的清除，才能有效地解决这些失效文件“阴魂不散”的问题。

　　因为，仅仅依靠政府自身来清理暂行、试行的规范性文件，毕竟存在一定的难度。其一是利益的问题，像上面讲到了三部委的规定，对于铁路部门极其有利，他们要主动来清理就很难有动力；其二是政府部门毕竟不是当事人，他们对于文件在时过境迁以后变得不合理没有亲身感受，所以也难以及时发现那些文件不合理；其三是作为上级政府要清理下级政府的规定，由于他们存在行政隶属关系，清理起来难免碍于情面，清理时不能完全施展手脚。

　　但公众显然与政府机关不同，他们往往与文件规定直接相关，他们对于文件中的不合理具有天然的敏感，能及时提出纠正意思，正所谓“春江水暖鸭先知”；公众人多力量大，他们能集思广益，能更准确指出问题的不合理之外；公众作为一种外部监督力量，也能更有力制地约政府机关，推动他们及时去清理失效的文件。在一个法治社会，公众参与失效的文件的清理可以通过几个途径，一是公民通过向立法机关和政府机关提出建议，让立法机关撤消政府的不合理文件或者让上级政府撤消下级政府的不合理文件；二公民是通过提出诉讼，让司法机关撤消政府的不合理的文件；三是公民通过媒体发表意思与建议，从而形成公共舆论，使得政府关注到民意，及时撤消不合理的文件。

　　今天，我们国家公众参与清理暂行、试行的规范性文件也是风起云涌，从2003年由“孙志刚”引发的“三博士上书”以来，“公民上书”要求撤消相关行政法规、地方性法规和其他规范性文件的事件越来越多；公民通过媒体对政府机关不合理的规定发表意思也越来越多。但是，目前我们还没有形成公民参与清理暂行、试行的规范性文件有效渠道。公民可以“上书”，但法律并没有规定有关机关必须认真答复公民，并且以公开的形式在规定的期限审查完毕；公民还不能就抽象性行政行为（包括政府机关的文件）提出行政诉讼，所以，公民无法通过司法渠道来制约政府的失效文件。

　　所以，要有效地清理失效的文件，一方面我们要求政府机关要加大力度。另一方面，我们更要规范制度，激发公众参与的积极性。这就要求法律必须规定人大及其常委、政府机关对于公民的“上书”必须按照法定的程序进行认真审查失效文件，并给予公民明确的答复；要赋予公民对政府机关制定的文件向司法机关提起行政诉讼的权利；并且要大力拓展言论自由的空间，让媒体能更多地发挥监督政府行为的功能。