刘行：过时文件为何生命力如此顽强

    作者：刘行

　　日前，全国人大代表袁承东建议清理暂行、试行的规范性文件。据袁承东统计，1955年到2007年2月，国务院部委颁布的“暂行”规范性文件共4900余件；1956年到今年2月，国务院部委颁布的“试行”规范性文件共3360余件。这些暂行、试行文件，有不少是失效文件，其中就有仍在执行而屡遭诟病的“死亡者，家庭生活确有困难的，由铁路部门酌情给予80至150元火葬费或埋葬费；还可酌情给予一次性救济费100至150元”的通知。

　　法律作为指导社会生活的准则，必须具有稳定性，不能朝令夕改，这是常识。但社会生活的变化，尤其是我国从计划经济向市场经济转轨过程中出现的许多新情况、新问题，则要求法律必须因形势之变而作出新的调整，因为“一个在马车时代制定的法律，肯定已不适应汽车时代的社会要求”。不可否认，在许多改革创新领域，制定施行一些暂行、试行规范，仍具有一定的合理性和正当性，但也不能因此而忽视“法与时转”。这是因为，如果大量过时、失效的法律规范充斥生活，不仅会破坏法制的统一，稀释法律的权威与尊严，更与“良法之治”和保障人权背道而驰。因此，袁承东代表的建议，可谓切中要害，值得警醒。

　　那么，为什么时事变化万千，却有如此多的暂行、试行文件仍“生命力顽强”，十几年甚至几十年不变？这里，固然有立法主体多元、地方和部门利益作祟以及改革日新月异等原因，但更为根本的，还在于缺乏完备、科学、规范的法律清理机制，无法刚性有效地“强制”权力主体定期对试行、暂行规范是否与上位法相抵触、是否与新法相冲突、是否有继续施行的必要等，进行全面审查并作出相应的立、改、废决定。按《立法法》和相关法规备案要求，有关机关需要备案审查法规，并有权撤销和改变不合法、不适当的法规，但由于制度设计对具体的程序规定存在粗疏，缺乏可操作性和责任机制，导致这些机制大都处于虚置、休眠状态。

　　“良法推动社会发展，给人民带来福祉”。面对数以千计的暂行、施行规范，如果真能按袁承东代表的建议进行一次清理，当然很有价值和意义。但是，要想从根本上保证在未来的法治道路上不再有过时、失效的法律规范侵扰公众的生活，就必然要建立科学、完备的法规清理机制，确立法规定期跟踪评估、备案审查、利害关系人申请裁决、行政复议和行政诉讼审查等一整套程序制度，同时建立健全对相关权力主体履行清理职责的监督制约机制。如此，才能在最大程度上实现法律规范的稳定性与社会生活的急剧变化之间的和谐统一，减少不合时宜甚至不合法的法律规范对社会秩序和公民权益造成的损害。

　　值得期待的是，国务院已于日前下发关于清理行政法规、规章的通知，要求各地方、各部门务必在今年10月底之前，对各自的法规、规章予以全面清理，并将清理结果上报国务院。希望这次全国范围内的法规清理工作，不仅能达到“淘汰”、“更新”的预期目的，更能对未来建立科学、规范、运转协调高效的法规清理机制，有所促动。