何兵：对公物制定特别制度并非歧视私有

　　辨别对公有物权进行特别保护是否就是歧视，核心在于，公有物权是否有不同于私有权物的特性？如果存在着这样的特性，则量体裁衣地制定特别规定，就不构成歧视。

　　作者：何兵

　　《物权法》在十届全国人大五次会议上的通过，引起社会对公有物权与私有物权保护的更大关注。在此之前，争议的一点是法律对公有物权是否应该特别保护？反对者的理由是，特别保护公有物权是对私有物权的歧视，隐含着对私有物权不平等待遇。这样的争议反映了社会部分公众对法律制度不甚了解。在此，笔者想略加解说。

　　法理上有一共识，就是合理的差别不构成歧视，所谓歧视是指同等情况予以不同待遇，否则不构成歧视。比如，我国婚姻法规定，男性二十二岁可以结婚，而女性二十岁可以结婚。这样的差别是基于男女生理发育不同而作的相应规定。这在多数国家婚姻法上都有反映，很少有人提出这是一种对男性或对女性的歧视。因此，辨别对公有物权进行特别保护是否就是歧视，核心在于，公有物权是否有不同于私有物权的特性？如果存在这样的特性，则量体裁衣地制定特别规定，就不构成歧视。限于篇幅，本文只捡主要的几点略加言说：公有物的第一特性是量大，而且涉及社会和国家的基本生活。我国法上，土地和自然资源属于国家和集体组织所有，属于公有。土地和自然资源的分配和保护状况，在任何一个时代，都影响和左右着社会基本生活。我国历史上多数发生的革命以及由此引发的政权变革，主要是因为土地和自然资源分配引发的，实质都是土地革命。因此，对土地和自然资源分配和制度保护就必须慎之又慎。土地和自然资源制度的丝微变革，都会改革社会基本生活，引发社会激荡。上世纪80年代的土地承包制，激发了亿万农民的积极性，这是制度变革推动社会进步的一个明证。

　　公有物的第二特性是，物的所有者与物没有直接的利益关系，由此导致公有物权最容易遭受来自所有者自身的侵害。法律和法理上，公物的所有者为国家和集体组织，不属于国家官员和集体组织的官员，官员们和物不发生自身利益关系。由此决定了公物权主体的虚化，官员们对保护公物没有自身的利益。公物的得失与损害，与官员自身无利害关联，公物时常处于无人关照的局面。由此造成的结果是，公权力很大，但公有物权很弱，公物权成了最易受到损害的物权。公共环境资源受到损害，居民着急，有的官员却不着急。集体土地被强买强卖，村民着急，有的干部却不着急，都是具体的写照。

　　公有物的第三特性是，公有物通常是为公共目标而存在和使用，不能像私物一样，可以自由处分。前段时间关于故宫应否让星巴客存在的争议，人们将争议的焦点限于所谓的保护民族文化之上。其实，从法律角度，最可争议的应当是，作为故宫博物馆，是否有权力私自改变公物的使用目的？将作为公益存在的博物宫用作商业目的？这样的违背公物使用目的的合同，法律上效力如何？公物的存在和使用，其目的原则上由法律规定，不允许管理者自行改变公物的使用目的，不能擅自将公物变成商用目的。按照这样的原则，我们不难发现，大学将国家用来办学的土地和房屋进行商业开发，圆明圆将湖心岛租给

　　公有物的第四个特性是，由于公物的存在是为了公共目的，因此在强制执行上，公物应当有豁免权。曾经看到一份报道，说的是一个乡镇政府因为拖欠吃喝费，办公楼被法院拍卖了。我们的问题是，办公楼被拍卖了，人民到哪里去找乡镇府？政府办公条件不具备，受害的其实是人民。本着这样的逻辑，我们可以看出，公车、公房、公地在法律上，都应当享有一定的执行豁免权。政府如果确实欠钱，应当依法用国库资金来进行国家赔偿，而不是通过拍卖公物来赔偿。

　　从我所简单罗列的公物特性，人们应当可以看出，公物具有不同于私物的特性。基于公物的这些特性，法律上对公物设置不同的保护制度，势在必然。刑法上的贪污罪，就是对公物的特别保护制度，从来没听人指责说，这是歧视。同样，

　　作者系中国政法大学教授