蔡定剑：公众要参与预算编制审议过程

　　《政府信息公开条例》强调财政、房屋拆迁等信息公开，专家认为还要做好公众参与决策等配套措施

　　■访谈动机

　　刚刚出台的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），引起了公众的广泛关注。此次，我们邀请有关专家学者，具体解读《条例》的相关规定，就征收征用土地、房屋拆迁、房地产成本是否属于应当公布的政务信息、财政预算公开等热点社会问题做出解读，以期对中国社会的进步和民主法治建设有所推动。

　　本报时事访谈员 陈宝成 北京报道

　　于建嵘 中国社科院农村所教授

　　姜明安 北京大学法学院教授

　　袁剑 独立经济评论人

　　蔡定剑 中国政法大学教授

　　公众不仅应知晓拆迁信息，还应参与决策

　　背景：近些年，征收征用土地、房屋拆迁引发的社会矛盾，越来越成为公众和政府关注的焦点。《条例》第十一条、第十二条规定“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”作为“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门”和“乡镇人民政府”重点公开的政府信息。

　　新京报：作为“三农”问题专家，你怎么看这个规定？

　　于建嵘：征收征用土地、房屋拆迁带来的矛盾和冲突，已经是一个非常尖锐的社会问题。我看了这个规定，首先感觉中央认识到了土地征收和征用及房屋拆迁等所引发的社会问题的重要性。这应该是中央政府试图化解社会冲突的一项相当重要的举措。这些社会矛盾产生的一个重要原因，就是由于有关信息不公开、有些人暗箱操作。所以中央有这样一个规定，来使得其中的暗箱操作变得越来越困难。

　　新京报：通过政务公开，能在多大程度上化解这个矛盾？

　　姜明安：政府信息公开对于防止和消除社会矛盾，构建和谐官民关系有重要作用：

　　其一，行政相对人通过政府信息公开，可以了解政府行为的依据、标准和政府机关及其工作人员对之的执行情况，从而消除可能因“小道消息”产生的对政府行为的误解和因谣言、谣传造成的对政府行为的不满和怨恨。

　　其二，某些想腐败的政府官员因信息公开而不敢腐败，从而有利于提高政府的公信力，防止因腐败产生的官民矛盾。

　　其三，政府信息公开可为公民、法人和其他组织维权提供条件和手段。有了政府信息公开，相对人随时可发现其权益被政府机关及其工作人员侵犯的事实，并且较容易找到侵权人侵权的证据，从而有利于其申请复议或提起诉讼，最终通过法律渠道解决行政争议。

　　新京报：怎样防止针对房屋拆迁、土地征用等内容的政务公开“形式主义”、“走过场”？

　　于建嵘：这是一个难题。与中国许多很好的法律和规定一样，《条例》也有一样如何执行的问题。像“村务公开”，现在不少地方演变成没办法公开，或者公开的信息无关痛痒，甚至引发的矛盾更大。而且信息的公开与决策的听证制度密切相关，公布信息，让公众知道还是不够的；应该在公布信息之后让公众有更多决策的权利，这才是更加重要的。

　　房地产成本属于政府信息公开范畴

　　背景：针对越来越高的房价，要求公开房地产成本的呼声一直不绝于耳；与此同时，也有地方认为，这属于商业秘密，不应公开。

　　《条例》第9条规定，凡是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，行政机关均应主动公开，除非法律、法规有要求保密的明确规定；《条例》第13条规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向行政机关申请获取相关政府信息。

　　新京报：根据《条例》，房地产开发成本算不算商业秘密？应不应当公开？

　　姜明安：消费者购房，当然有权利知道房价的构成要素，包括房地产的开发成本。对于房价的构成要素信息，批准房价的行政机关自然是掌握的。购房人如果不能从开发商那里获取相应准确信息，自然可申请行政机关提供。当然，这种信息只涉及房价的构成要素，包括成本的构成要素，而不包括开发商如何降低成本的技术。后者方构成“商业秘密”。

　　袁剑：房地产市场在相当意义上属于资产市场，信息披露是资产市场有效运行的一个基本条件，信息的充分对称对于资产市场的有效运行具有关键意义。所以政府有必要像股票市场一样建立强制性的信息披露机制，订立基本的信息披露规则，强制房地产公司披露一些主要的数据，这其中包括地产商的成本信息。

　　社会转型期，阳光是最好的防腐剂。土地供应几乎是一个完全不透明的领域。所以在一定范围内公布房地产成本很有必要，尤其是在房地产已经成为一个敏感的政治问题的特殊情况下。

　　新京报：《条例》没有明确房地产是否属于公开信息的范畴，你怎么看？

　　袁剑：从《条例》中看，供水属于政府信息公开的范畴。两者非常相似，都是不可再生资源，为什么会不包括房地产成本呢？我认为应该是包括在“等”这个字里边的。房地产交易中心都是政府开的，行政事业单位属性非常明显，所以我认为他们就有这个义务向社会公开成本。

　　国家预算报告与预算文本都应公布

　　背景：税是国家财政的重要组成部分。2007年1月1日，《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》正式实施。纳税人当然有权利知道税款使用情况，这属于纳税人的知情权；而国家也有义务向纳税人公布财政资金的使用状况。

　　《条例》第十条、第十二条分别将“财政预算、决算报告”和“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”分别作为“县级以上各级政府及其部门”和“乡（镇）人民政府”重点公开的政府信息。

　　新京报：《条例》规定财政预算、决算报告属于县级以上各级政府重点公开的范围。那么关于财政具体的项目支出是否属于公开的范围？前阶段对行政收费、高速路收费、养路费的支出情况一直存在较大争议，是不是也属于政府信息公开的范围？

　　姜明安：财政公开是政务公开的最重要内容之一。公民作为国家的主人，当然有权利知道政府每笔收入的来源和每笔开支的出处。这种信息公开不应该是抽象的，笼统的，而应该是非常详细和具体的。否则，就会给政府机关留下财政暗箱操作的机会，而财政暗箱操作乃是培植和滋生贪污、挪用、公款私用、公款私分和其他各种各样腐败行为的温床。

　　蔡定剑：公开政府财政预算和决算，是一个法治政府、民主政府的应有之义。政府是靠纳税人的税收来养活的，特别是在个税申报制度实行之后，加强了个人纳税的责任，相对应地从政府方面讲，也应该公开纳税人所交的钱的使用情况，也就是预算、决算情况。过去这些信息是保密的，条例将财政预算、决算报告和财政收支、各类专项资金的管理和使用情况作为重点公布的信息，这是一个进步，是适应建立民主、法治政府基本要求的。但我认为政府不应只是公布财政预算决算报告，而且要公布具体的预算决算文本。

　　新京报：财政预算报告和具体财政预算不是一回事，那财政预算报告是否包括具体财政预算文本？

　　蔡定剑：一般来讲，财政预算报告是财政部门就制定预算的情况和预算政策等向人大所作的报告，是对预算的说明，它不是预算本身。我认为，公布的政府信息应该包括财政预算报告和预算文本本身。如果条例所指的“预算报告”包括预算本身，我觉得这是一个很好的事情；如果条例仅仅是指预算报告而不包括预算本身，我觉得这是一个很大的缺陷。国家预算的信息公众是有权利知道，政府也有义务公布这些信息，我希望公布的是后者。

　　让公众参与预算编制、审议过程

　　背景：在财政信息公开的同时，还有哪些配套的制度应该实施？在预算编制、审议过程中，是否也应该吸纳公众参与？国外有哪些做法可以借鉴？

　　新京报：政府财政预算报告难以看懂是一个众所周知的事实。即使公布了财政预算报告和具体预算，是不是每个人都成为财政专家，才能看懂呢？

　　蔡定剑：过去的预算看不懂是预算做得太粗、不科学造成的，科学编制和细化预算没有看不懂的。即使有些看不懂的专门性问题也不应成为拒绝公开财政预算决算的借口。首先，这个问题可以自然解决，并不需要每个人都具备专门的财政知识，只要关注政府预算的人能看懂就是了。真正关注它的人是有能力看到其中的问题的，即使自己看不懂，也会通过寻求专业人士的帮助来解决问题。

　　其次，公布财政预算决算本身就增加了社会公众在这方面的知识。如果政府不公布相关信息，公众怎么会有这方面的知识？公开就是让公众学习的过程，慢慢就会了解这些知识。公开预算还有一点好处，如果有关部门预算不科学，公布以后，通过社会反馈，有利于改进政府编制预算。

　　新京报：国外的财政预算公开是怎么操作的？对我们有怎样的借鉴意义？

　　蔡定剑：国外公众参与预算的基本方式就是预算听证。在政府编制预算过程中，特别是议会专门委员会审议时公众是可以参加听证的。这里边就有特别多的公众参与成分，通过听证公众影响决定一些项目的资金分配。可以公民参与的方式是非常重要的，有效保证了国家的民主理财。如果我们国家在预算编制、审议过程中能够有效地吸引公众参与，将是一个非常好的事情。

　　新京报：纳税人对国家财政的监督，除了借助于公开的财政信息，还有哪些与之相配套的途径？

　　蔡定剑：公开财政预算是监督的前提和基础，还有事后监督。比如由审计部门对预算实施情况进行审计；还有对预算的评估制度。在国外，议会的专门委员会要对政府预算的使用情况进行评估；政府有关部门所花的钱有没有达到议会拨款的目的和要求？这些资金是不是有效使用？这种评估不仅是监督，还是来年政府获得预算和议会对其拨款的根据。

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