21世纪:是否为公共利益应该是可诉的

http://www.sina.com.cn 2007年05月31日15:40 21世纪经济报道

  国家征用权的实质是以权力为后盾,不可避免的,它带有一定的强制性。一般而言,政府能够缓解强制交易对象之不满的唯一办法是称,所征用的财产将用于公共用途,这也是令公平的旁观者能够接受的唯一理由。但是,如果使用“公共利益”一词,也存在一定的问题,因为:即使接受这个过于宽泛的用语,也立刻会引起另一个问题:怎样才算公共利益?这显然不是一个一目了然的问题。

  原则的两面

  在一些宪政制度较为健全的国家,政府行使征用权,通常以立法的形式进行,可能是全国立法,更多的是地方立法。地方政府要建设房屋,或者要发展经济,通常由行政部门倡议,但该部门却无法自行决定,因为,钱袋子掌握在地方立法机构手里。因此,征用土地首先需要经过地方立法的程序,授予行政部门征用土地的权力。

  按照有些人所理解的简单的民主理论,政府的征用活动因此就获得了合法性。英国曾经产生过一种理论,叫做“议会主权”。其推论是这样的:现代政体的基本原则是人民主权,而议会代表都是人民选举产生的,所以,议会就享有至高无上的权力。有人形容说,英国议会除了不能把男人变成女人、把女人变成男人之外,可以做任何事情。

  征用权在现代的泛滥,与这种民主理念有很大关系。既然多数代表同意了,那当然就是公众的利益、就是公共利益。为了多数的利益,当然可以牺牲少数的利益。

  民主确实是优良的公共生活的基础性制度,但只谈民主却未必能够保障私人财产权。民主的多数原则可能会给予多数以过大权力。这也正是哈耶克晚年所忧心的事情。在哈耶克看来,法律只应当是“正当行为规则”,它必须是普遍而抽象的规则,平等地适用于一切人。用这个定义来衡量,征用私人财产权的立法,不是严格意义上的“法律”。在一些国家,地方立法机构制定这样的立法,实际上把自己变成了行政机构。它所颁布的不再是法律,而是具体的经济或社会政策。因为它们不再是限制政府权力的工具,而成了扩张政府权力的工具。

  从19世纪后期以来,随着民主观念深入人心,对保护私人财产权的呼吁就日益明显,不管是穷人还是富人。因为,这些国家的议会中的多数都不过是临时凑合而成的。在一个简单民主政治中,必然出现民众相互掠夺的趋势。临时凑合而成的一个贫穷的多数可能对富人征收高累进的所得税,另一个临时凑合而成的富人的多数则会大规模征用穷人的土地。

  当然,无论如何,这里的征用还是有多数的民意支持的。假如政府缺乏基本的民主架构,但却变成现代性政府,也即承担了增长、发展的责任,那情况就会更加糟糕。因为,那样的话,行政权力将不受任何民主程序约束,为了增长、发展,可以随意地行使征用权。

  征用的司法保障

  权力——不论是民主的还是不民主的——内在地具有侵蚀私人财产权的趋势,对它必须有合理、可行的限制与监督。这不仅是历史上很多著名的法学家、政治学家所念叨的,也是很多国家的历史已经证明了的。能够对权力进行合理限制的,只能是宪政制度的另一个支柱:法治。

  面对征用权,在宪政制度框架下,都应赋予被征用的个人和企业以在法院寻求救济的权利。征用是不是为了公共利益或公共用途,补偿是否公平,都是可诉的。根据德国基本法,补偿是否公平,可以诉讼到普通法院。征用是否属于“公共目的”,宪法法院可以就相关法律之合宪性进行审查。在美国,普通法院本来就享有审查法律、法规是否合宪的权利,所以,从理论上来说,行政当局的征用是否属于“公共用途”,补偿是否“公平”,最终的裁决者自然地是法官。

  不过,在美国,自19世纪后期开始,法院面对征用权似乎有所节制,征用究竟是否属于公共用途,法官倾向于由立法机构自己来决定,法官不去审查。在1896年的一起案件中,最高法院大法官Peckham就说,“如果立法机构已经宣布其用途或目的是公共的,那法庭就应当尊重这样的判断,除非该用途明显地缺乏合理依据。”

  在这种心态支配下,最高法院事实上赋予了各级政府以巨大的征用权,以至于到最后,在大家近来经常引用的凯洛等人诉新伦敦市等人一案中,新伦敦市政府竟然把商业化城市拆迁项目说成是“公共用途”。对本案多数意见表示反对的托马斯大法官对此大为光火,他暗示,那些放纵征用权的最高法院前辈大法官们背叛了美国宪法。他坚定地断言:“什么是公共用途的问题,是一个司法问题”,由一个独立的法院最终决定的问题。

  这其中的道理也许十分简单:一个人不能充当自己案件的法官。既然行政及立法部门作出了征用的决定,那么,这一征用是否属于公共用途,是否用于公共目的,私人财产所有者获得的补偿是否公平,当然就不能由征用者自己说了算。或许可以考虑,进行一些相关的制度安排,比如在一些国家(如德国),普通法院同样没有权力审查征用所依据的法律、法规是否追求公共利益,但专门设立的宪法法院却弥补了这一缺口。其宪法法院也审理过这类案件。


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