按对口支援所能筹措的资金数量来观察，以什邡市为例，按《什邡市灾后重建总体实施规划》(征求意见稿)里统计，恢复重建的总投资为600亿元，其资金结构，排第一位的是中央财政通过各种渠道安排的约80亿元，约占全部重建投资的13.3%；而排第二位的则是对口支援的北京市，他们将提供75亿元，占全部投资12.5%，其支持力度足够强大。

　　那么，以重建资金供给的对口支援——相当于横向财政转移支付，是一项临时性的财政筹资方案，还是将由此为起点，成为正式的制度安排，或许是我们可以观察与思考的问题。

　　目前平衡东部与中西部地区差异的主导力量来自于中央财政的转移支付。虽然中央财政的一般性转移支付中向中西部地区倾斜，但在中央财政向地方转移的全部财力中，东部地区所占数量仍然具有明显优势。其原因在于东部在全部税收返还数量中的比重占到50%以上，这在实质上体现了对收入能力强的区域的倾斜，结果与转移支付欲实现的区域财力平衡、基本公共服务均等化的目标相悖。

　　解决区域性财力不平衡可资借鉴的横向财政转移支付模式来自德国。在其新的《财政平衡法》里规定：(1)一个有平衡资格州的财力指数若低于平均指数的92%，则低于的差额百分之百被确定为平衡分配金而以补偿；(2)财力指数相对于平衡指数92%～100%的州，其差额部分的37.5%被确定为平衡分配金予以补偿……与这些获得财政补偿金分配而对应的是超过平均指数的富裕州的供给比例。1979年在中央做出《加速边疆地区和少数民族地区建设》而创立的“对口支援”之策，会因此次地震而在未来像德国一样制度化吗？

　　由亚当·斯密的《国富论》提出的决定国富国穷问题，至制度经济学派出现——其解释体系是：决定一国经济发展快慢的因素，是该国的制度安排，一国的制度安排决定了该国的激励结构。按此论述，经济学家林毅夫推导，在发展中国家，政府是最重要的制度安排。以前述筹措资源的国家能力演变角度观察，这一判断当然明智。

　　汶川地震的发生及其重建，在将危机转机的过程中，同样亦在筹措资源转向资源分配与管理背景下，对口支援作为区域平衡的制度性安排，能否由临时而恒常，当然是有价值的问题。制度变迁，并非宏大论述而是一个个因应现实的生成过程。

　　地方

　　农房重建1500元与4.5万元补助的倍数级差，当然是一个极具象征意味的数据对比，它证明着目前中国筹措资源能力的跃升。如果深入到灾区重建的地方——将观察视角由筹资方转向受助方，当然同样有价值。

　　受灾地区地方政府的事权划分，《汶川地震灾后恢复重建总体规划》里明确规定：

　　县：可以分解落实到县级行政区的重建任务，由县级人民政府根据本地实际统筹实施。主要是农村住房、城镇住房、城镇建设、农业生产和农村基础设施、公共服务、社会管理、县域工业、商贸以及其他可以分解落实到县的防灾减灾、生态修复、环境整治和土地复垦等。

　　省：交通、通信、能源、水利等基础设施，重点工业和军工项目，以及其他跨行政区的重建任务，主要由省级人民政府或国务院有关部门组织实施。

　　事权划分对应的财权结构，目前并无具体数据。若以民政部减灾中心与北京师范大学联合完成的灾区综合灾害损失评估报告所列损失细目对应，县级人民政府事权所需面对的损失：城乡住宅损失占总损失的30.6%，城镇非住宅损失12.2%，农业损失3.6%，服务业损失6.8%，社会事业损失6.3%，居民财产损失3.8%，土地资源损失2.7%。如此加总的结果是，地震损失的66%将由县级人民政府重建完成，那么相应，其财权亦应匹配这66%损失的重建。

　　需要略做解释的是，此次汶川地震系龙门山断裂带活动的结果。而龙门山脉以西全为山区，山脉以东由山区逐渐往盆地过渡，越接近平原城市，损失则相应减弱。换言之，地震损失主要发生区域在县及以下乡镇。

　　将事权与财权直接划归至县级政府，重建之效率自然会由这种制度安排而提升。比如，媒体关注的灾区官员因自杀事件而产生的心理慰藉问题，其背景当是如上述众多的事权——许多事情需由县级政府官员完成，其辛劳而形成的压力。以什邡为例证，其重建总投资即达600亿元，占全部恢复重建1万亿元总需求的6%，对其行政能力这当然是一个重大考验。

　　从灾后重建规划的角度观察，尽管这并非人们期望的机会，“(灾后重建)往往是成就伟大规划师的机会”。有意思的是，澳大利亚悉尼大学规划研究中心研究员胡以志研究过往世界各地灾后重建发现，那些被称为“外来的憧憬者”的规划师，“历史上大胆的重建规划很少得到实施”——遭受卡特里娜飓风袭击的美国新奥尔良大胆的重建规划被搁置，即为最新证据。其原因是：“城市恢复力不是像人们期望的那样是进步性的，而是回归性的，即重建的结果大多是回到灾前原状。”

　　不过，胡以志的描述未必能够对应汶川地震重建，此次重建的主体并非城市是原因之一，而更重要的是，在现有环境承载力严重不足，且有足够的资金支持之下，加快县镇城市化进程是相对主流的意识。按四川省统计局发布的数据，什邡市1999年非农业人口占全部人口的19.3%，2007年这一数字上升为21.6%，8年时间提升了2.3个百分数。而依据初步规则，重建完成后，什邝市城镇人口将达到51.63%。这当然是能够对应农房重建补助款提升的城市化速度，但如此跃进将会面临的挑战，或许需要我们审慎以待。

　　资源的分配与管理成为此次汶川地震重建最为核心的命题。在此已经转变的前提下，重建资金的多元化，以及事权财权的下移，是目前建立的两项基本制度框架。那么，从1万亿元的投入到乡村的每间重建房，其间漫长的线路，当然有着巨大的机会——不唯有成就伟大规划师的机会，所有重建的参与者，都有可能去创造出适应新的约束条件的制度。这是我们观察此次汶川地震重建，另一个重要的结论。

　　一年之后，面对我们共同经历过的自然灾难，曾经的激情记忆当然容易被唤醒。但是，这个制度变迁，或许能够成为一个伟大的时刻，如果我们没有制度创造的成果，那么，那段极具强度的情感经历，注定将成为一段难以言说的悲伤记忆。

　　这一时刻，真正的问题是，我们有无智慧与洞见。■

　　(本文的采访及部分资料收集，由实习记者徐菁菁、徐木子提供帮助)