《土地管理法》修改，农民需要发言权

　　本刊记者 ／杨正莲

　　“听说有一个农村集体建设用地流转办法要出台，这个能够规范宅基地换房，是不是？” 走在贯庄已经支离破碎的村庄里，贾秋发忍不住回头问。

　　在贾秋发朴素的思想里，只要是合法的就是合理的。他们不曾留意，作为涉及到所有人利益的《土地管理法》，还正在修订当中。

　　《土地管理法》的修订，主要是为了缓解类似于贯庄以及东丽区的征地而引起的各种矛盾。据《中国新闻周刊》了解，这次修订的重点包括农村集体建设用地流转、征地制度改革、土地出让收益分成改革和土地审批制度改革等四大问题。每一个问题都和贾秋发们密切相关。而这些问题，也是贾秋发多年来拖着不够利索的左腿奔波于天津和北京各级政府之间，“上下求索”的理由。

　　贾秋发不知道，这一次的法律修改能够在多大程度上保护像他这样的农民利益，他当然也没有想过，是不是可以通过什么途径把自己的利益诉求反映到法律修改当中。他和其他广大农民一样，习惯了依赖政府。

　　这不能怪贾秋发——中国的法律制定和修改惯例，尚没有给过农民贾秋发们这样的机会。显然这一次也不例外。

　　《中国新闻周刊》记者长期跟踪采访发现，本次《土地管理法》的修改，很大程度上依然不能摆脱“部门立法”的窠臼，各利益相关方也缺乏平等博弈的机会。

　　利益主体缺席

　　3月下旬，关于《土地管理法》修订草案正在各个地方国土资源部门征求意见的消息见诸报端。涉及农地流转、农民利益保护的内容成为各方关注的焦点。

　　《中国新闻周刊》记者为此持续联系相关研究机构和高校中长期关注农村和土地问题的学者，试图了解法律修改过程中的具体情况。但采访却最终发现：数位在农村和土地问题上颇有见地的专家和学者均表示，自己并没有参与修改，也没有被邀请征求意见。

　　《中国新闻周刊》获得的一份内部材料显示，国土资源部早在2003年就正式启动了《土地管理法》的修订工作。彼时，国土资源部还专门为此成立了以分管副部长为组长的修订工作领导小组，由国土资源部内有关司局和事业单位领导和处长参加的起草小组。起草小组委托部分地方政府起草了地方建议稿。在这些研究的基础上，开展起草工作。形成初稿后，起草小组先后赴成都、深圳、杭州等地开展调研和座谈，并听取地方意见。随后，主要开始在国土资源系统内征求意见。

　　一位长期关注土地问题的专家认为，《土地管理法》涉及到所有人的利益，其修订过程应该向全社会公开，“首先应该在国土资源系统内部的专家层面公开，而不仅仅是面向管理层公开，要让专家来参与修改，完了以后，再向社会公开。”

　　“他们可能也请了一些专家，但这是一种非正常化的操作。”一位接近国土资源部的学者告诉《中国新闻周刊》，“这些专家可能只是在一个非常有限的层面上参与。真正的专家参与应该是来自于各个方面能够代表各个方面的利益，而不仅仅是去帮忙写法律。”这位不愿意透露姓名的学者同时表示，他所在的单位去年曾经提出过一些修改意见，但“实际上就是一些基础工作”。

　　也有多位学者表示，曾经收到过“征求意见稿”，但是多数人表示：“没用，很失望，没有提交意见。”一位长期研究土地所有权制度方面的学者认为：“征求意见的方式没有形成一个正常的、平等的对话机制。”

　　据悉，《土地管理法修订草案》经过国土系统内部的几轮征询意见之后，已经于4月29日在北京召开论证会。该会议由国土资源部领导主持，全国人大专门委员会、国务院法制办、有关研究单位和高等院校等单位的专家、学者应邀出席。

　　“与会专家、学者认为，国土资源部关于《土地管理法》修改的思路清晰，主线明确，基本框架比较合理，并进一步就明确征地范围、集体建设用地流转、维护农民土地权益等内容展开讨论，提出了有价值的建议和意见。”《中国国土资源报》如此评价这次论证会。

　　《中国新闻周刊》先后采访农业部、住房和城乡建设部、全国工商联房地产商会，以及房地产开发商等利益相关方均表示，自己所在的单位没有参与其中。

　　“强化行政管理”

　　利益主体在立法环节缺位的结果，就是民众在具体工作中的参与性难得保障，相对被动。

　　“政府部门的管理权力太多。在土地交易、土地储备等环节，民众参与性差。”一位了解《土地管理法》修订内容的学者认为，由土地管理部门主导而缺乏利益主体参与的法律修改，导致的结果就是更加强化了行政管理，而忽视了法律的公平性。      

　　前述接近国土资源部的学者告诉《中国新闻周刊》，“这些东西必须靠专家去做，专家是中立的，他会考虑整体的利益。但是，我们的立法没有这么去做，即使是在国土资源系统内部也只是一少部分人在做。”

　　国土资源部法律中心顾问杨重光认为，《土地管理法》要适应市场经济的要求，要建立在改革的基础上去修改。

　　杨重光是《中国新闻周刊》记者接触到的、为数不多的对于《土地管理法征求意见稿》认真审阅，并逐条批注的学者之一。他指着批注得密密麻麻的《征求意见稿》告诉《中国新闻周刊》，现有的法律并没有得到很好的修改，“大家都不满意还不如不修改，要修改就要有所突破。”

　　杨重光所说的突破包括，从根本上界定现有的土地基本制度，“所有制的划分是不科学的，为什么说城市是国家的？农村是集体的？在计划经济时代，城市、企业和所有的组织机构都是国家的，因此认为这些单位和人所使用土地的也是国家的，这是用使用权来决定所有权，在计划经济时代这是行得通的。可是20多年来城市范围不断扩大，农民变市民，怎么区分农村和城市？目前还是行政手段。这就陷入了一个上层建筑决定经济基础的悖谬。”

　　“归国家所有的土地，从理论上讲，农民应该也有份。国家和农村集体所有权在权利上是平等的，因此农民享有的权利应该更多，但实际上农民明显处于不平等地位。”杨重光告诉《中国新闻周刊》，“城市用地和农村用地在权利上也应该是平等的，城市用地不能成为国家用地的代名词，城市用地不等于国家用地。”

　　杨重光进而认为，土地维系着老百姓的切身利益，而《土地管理法》包含了利益、利害关系，“财产不清楚、利益不清楚，就不可能公平。”

　　中国政法大学民商法教授李显冬接受《中国新闻周刊》采访时表示，为避免“社会利益部门化、部门利益集团化、集团利益法制化”，就必须要公开公正，“在起草阶段可以行政委托是无可厚非的，但是最后的制定阶段一定要让全国人民参与，使之摆脱部门利益的束缚。”                         ★