民间反腐：突破和缺憾

　　只有让民间反腐有个制度化出口，才能把民间反腐力量更好地纳入到整个反腐资源配置的序列之中，从而使其成为一种可再生资源

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　在对各级官员的工作、生活等方面的“阳光”监督中，近年来不时可见我国民间反腐力量的身影。

　　《瞭望》新闻周刊近期调查发现，以陕西省“华南虎照造假事件”最终被揭穿为标志，我国民间反腐已从传统的举报、信访等方式，逐渐转变为以网络为平台进行反腐，并形成体制外一支重要的反腐力量。

　　而从另一种视角看，这样的网络民间反腐，虽然有公开、透明、快捷、影响面广等明显优势，但因在法律规范上存在诸多缺失，也遭致不少质疑和指责。

　　多位受访专家认为，在我国反腐形势越来越严峻的情况下，如何在整合官方反腐资源的同时，有效地规范、调动和发挥民间力量参与到反腐败行动中，使官方资源与民间资源形成良性互动，应成为有关部门深入研究的一个新课题。

　　“民间反腐”力量勃兴

　　网络盛行前的民间反腐，多少有些个人的悲壮色彩。那些单枪匹马的民间反腐人士，面对的是掌握着公共权力和丰富社会资源的当下权贵。

　　陈荣杰就其中一位让人敬佩的老人。自1981年从湖南娄底地区公路局退休后回到长沙定居，时年64岁的陈荣杰老人把自己的主要精力，几乎都用在举报官员的腐败问题上。2003年3月，湖南女巨贪、原湖南省建六公司党委书记兼副总经理蒋艳萍被判处死缓，就是陈荣杰老人历时12年不懈举报的结果。

　　在退休后的20年里，这位被百姓称为“反腐斗士”的老人，总共将20多名敛财贪色的腐败官吏拉下马。而陈荣杰老人也因“损害”了某些人的利益，曾被人报复，多次遇险。

　　本刊记者调查发现，随着网络的发展和普及，这样“独行侠”式的传统反腐已渐渐远去，而网络为民间反腐开辟了一条更安全、更便捷的新通道——民间反腐人士或自建网站，或利用各大网站论坛，把手中的证据、资料等全部呈现，直接号召、凝聚民间力量推动官方介入对腐败案件的查处。

　　其中轰动一时的是，2004年6月，被人称为“民间舆论监督第一人”的李新德，在自己创建的“中国舆论监督网”上贴出《下跪的副市长——山东省济宁市副市长李信丑行录》，详述了李信涉嫌贪污、受贿、绑架、故意伤害等违法违纪行为，还附有数张李信向举报人李玉春下跪的照片。检察机关介入查实后，李信最终受到法律制裁。

　　值得注意的是，目前网络民间反腐在深度和广度上已有所推进，民间反腐人士除了自建网站外，更多的则是在各大知名论坛发帖制造轰动效应，最大限度地为纪检部门、检察机关、监察部门提供有关腐败行为的线索。

　　在民间网络反腐的强大攻势下，2008年，南京“天价烟”局长周久耕，深圳“猥亵女童”局长林嘉祥，剑阁“节约”局长曹正直，“一夫二妻”区委书记董锋等官员相继落马。今年以来，东阳市审计局局长韦俊图，因2003年公款支付娱乐消费的清单在网上发布引来舆论哗然而被免职；原温州市旧城改建指挥部党组书记、副指挥吴权书，也因网友曝光了一份当场官员低价购拆迁安置房名单被“双规”……

　　据中国互联网络信息中心的统计报告显示，截至2008年底，我国网民数量达2.98亿。这个庞大群体中的民间反腐人士，只要坐在家里轻点鼠标，就可完成整个举报过程，所隐含的反腐力量，足以令很多腐败官员不寒而栗！

　　冲击传统反腐格局

　　我国的民间反腐力量，已引起高层重视。早在2001年，最高人民检察院就建立网络举报平台。2005年12月28日，中纪委、监察部也首次公布了中纪委信访室、监察部举报中心的网址。

　　据统计资料显示，中纪委网上举报中心仅开通半年，就受理举报32500件。截至2008年，全国已有18个省级纪检监察机关相继开通举报网站，这些都标志着网上举报已经正式纳入了官方权威反腐渠道。

　　但本刊记者调查发现，与网络上自发的民间反腐锣鼓喧天的景象形成鲜明对比的是，在这些官方反腐渠道中，公民举报的热情却有所降温。据北京检察机关2008年“举报宣传周”上披露的消息，近5年来，北京检察机关受理的案件经群众举报的只占35%，较之本世纪初的近70%下滑显著。

　　“出现这种现象的主要原因是，我国对证人的保护力度不够”，北京中盛律师事务所杜立元律师接受本刊记者采访时分析认为，“我国在证人保护方面的法律规定过于原则性，在程序上缺乏切实可行的保护措施；而且侧重于被动的事后惩罚，只有在证人遭侵害后才以惩罚犯罪的方式亡羊补牢。可以说，对证人保护存在着巨大的法律空白。”

　　“民间反腐人士喜欢利用网络反腐，是因为网络有传播广泛、交流便捷、身份虚拟以及风险小等不少优点”，北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授对本刊记者分析道，“利用网络不但有利于保护自己，而且容易制造社会轰动效应，引起相关部门的重视，使所揭露的腐败事件，能尽快进入司法程序。”

　　多位受访专家还指出，在纪检检察机关里，很多人习惯把举报和信访混为一谈，导致民众的举报权利得不到很好的保障。同时，在某些地方或部门，举报者的举报信大多石沉大海，还发生遭被举报者打击报复等。由于官方举报程序不畅通，才使网络受到民间反腐力量的青睐。

　　“我国官方提供的举报方式，还存在效率低、缺乏监督等弊端”，李成言教授认为，“很多网民选择民间反腐方式，是不想举报后被动地等待反腐部门去反腐，而是希望自己掌握反腐主动权，借助网络这个平台，以舆论压力促使官方在反腐败上更有所作为。”

　　“虽然官方已提供了网上举报腐败的途径，可不少人还是选择在网上爆料”，北京一家反腐网站负责人张先生告诉记者，“他们之所以选择网络反腐，不少人是担心遭到被举报人的报复打击，而网络隐蔽性强，正好可以保护自己。当然，也不排除有些人是因为不清楚官方的举报途径。”

　　据了解，目前我国还没有专门的保护举报人的法律。虽有些相关的规定散见于各部门法当中，但缺乏实际可操作性，所以举报人遭到打击报复的事情层出不穷。据中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科日前透露，改革开放30年评出的10个反腐名人就有9个遭到报复。

　　“以网络作为平台的民间反腐，可以说是一种公开举报，它给予负有监督责任的部门以巨大的压力”，中国社科院尹韵公研究员接受本刊记者采访时表示，“按传统的举报方式，反腐部门是否进行了查处、结果怎样，举报人都不清楚。通过网络反腐，监督部门在舆论压力下，要时时作出反应，民众能及时了解到案情进展情况。”

　　法律刀尖上的“舞蹈”

　　本刊记者调查发现，目前以网络为平台的民间反腐，正以其快捷、有效且廉价的优势开辟了反腐新渠道，但由于在法律方面的诸多缺失，民间反腐也暴露出不少问题，以至也受到不少质疑和指责。

　　“民间反腐是一把双刃剑，反腐部门只有充分认识到这点，才能用好民间反腐力量”，尹韵公研究员表示，“由于民间反腐是在网上大张旗鼓地公开信息，这样容易打草惊蛇，让举报对象及早准备，事先串供或销毁证据，这样不但加大查处难度，反而使举报人陷于被追究诽谤责任的被动地位。”

　　目前的网络民间反腐，大多数属于匿名举报，但与传统的匿名举报方式相比，却影响力大、传播范围广。不过，民间反腐败在打击了一批腐败官员的同时，也出现了一些以讹传讹、民意审判，甚至网络暴力等问题。

　　“在群体心理中，人们都有一种要表现社会正义感的需求”，南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时坦言，“在网络这个虚拟世界中，人们更容易淋漓尽致地进行这种需求的宣泄。然而，这也容易成为一把双刃剑，走向极端就会演变成一种精神层面的群体暴力行为。虚拟社会的民间力量，在这里容易失去理性，对社会构成巨大的伤害。”

　　“打击腐败必须严格依法办事，既要对公民反腐热情给予肯定，又要认识到人肉搜索、群众审判不能代替正规司法程序”，杜立元律师认为，“民间反腐是公民行使监督权利的一种方式，但可能出现‘媒体审判’现象。一些个案由于舆论的过早介入，发展成为波及全国的公共事件，在舆论压力下可能影响司法公正。”

　　在此前也发生过这样的事例，有些“网络监督清单”内容过于简单，缺乏有力的证据。由于民间反腐难于监督、管理，容易造成信息失实，导致对被公开者的隐私权的侵犯，甚至民间反腐的平台，还为某些居心叵测的人打击、陷害、报复别人提供了便利。

　　在多位受访专家看来，缺乏法律规范已成为民间反腐的最大硬伤。因此，对于民间反腐，有必要用法律加以规范，避免出现诬告、诽谤、干扰案件侦办、举报不清楚等情况的发生。

　　据了解，对民间反腐的规范也在紧锣密鼓中。2008年12月23日，十一届全国人大常委会第六次会议再次审议《侵权责任法草案》，其中对利用网站侵害他人名誉权、隐私权等合法权益，网络服务提供者应当承担的连带责任作了明确规定。

　　在这样的背景下，我国目前的民间反腐，无疑正处在法律的刀尖上，不管是发动者还是参与者，或是网络平台的提供者，都有可能侵犯他人隐私权，承当着巨大的法律风险。

　　与制度反腐无缝对接

　　现有的纪委、监察部门、反贪局、检察院和法院，已形成了一套完整的监督和司法体系。民间反腐与制度反腐如何有效对接，已成为一个无法回避的现实问题。

　　2006年8月，原中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在纪检监察干部培训班上指出，“要拓宽群众参与党风廉政建设的渠道。”2009年1月，中央纪委副书记、监察部部长兼国家预防腐败局局长马馼接受新华网专访时也透露，纪检监察机关每天都有专人搜集网上舆情。这表明，在对待民间反腐问题上，高层的态度相当鲜明。

　　据记者了解，不论是我国反腐败职能机构，还是专家学者，都普遍认为，除个人反腐外，一些民间组织，比如社团、行业协会、商会等，应在促进我国依法行政、防范公共权力滥用、惩治和预防腐败中发挥更大作用。

　　“要增强社会的民主氛围，扩大公民参与、推进基层民主、推行政务公开，为民间组织参与反腐败创造良好的条件。政府要为民间组织反腐设计一套科学合理的评价机制和激励机制，提高其反腐的主动性和积极性”，清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心博士后杜治洲认为，“作为民间组织必须保持自身的清廉，加强从业人员的行为准则和职业道德规范教育，提升民间组织形象，增强民间组织反腐倡廉的能力。”

　　“要实现民间反腐与制度反腐进行有效对接，关键是要既能让网民反腐的热情和积极性找到制度化出口，又要让官方所具备的侦查和威慑能力得到更好的发挥”，杜立元律师建议，“一是支持和保护举报人。尽快出台举报法或举报人权益保护法，完善举报人保护启动程序规定、污点证人制度以及具体保护措施规定。除了对反腐举报依法查处外，官方反腐机构应理直气壮地支持举报人的行为，保障举报人的人身安全。二是建立举报补偿制度。当公众为反腐作出了贡献并支付了成本后，政府应及时给予认定和补偿。”

　　世界上有很多国家和地区，不仅制定了保护证人的法律，而且还设立了专门的证人保护机构，给包括举报人在内的证人予以“特殊保护”。比如英国早在1892年就制定了《证人保护法》，我国香港也在上世纪70年代建立了《证人保护条例》，司法部门对包括举报人在内的证人实施24小时保护措施。另外，包括德国、加拿大、澳大利亚等国家，已均制定了证人保护法。未就举报人或证人保护单独立法的国家，也多将举报人保护规定在诉讼法中。

　　“民间反腐要有利于国家稳定，有利于社会和谐”，尹韵公研究员认为，“作为反腐部门，对民间提供的腐败线索，要谨慎对待，认真核查，冷静处理，不能冤枉任何一个好人。但也要最大限度地提高民间反腐收益，保障民间反腐者的权益和鼓励更多的反腐行为。”

　　“对民间反腐的法律制定，前提是确保公民宪法权利不受损害”，齐善鸿教授表示，“要保证公民有对国家机关和政府官员提出批评建议的权利，更有对丑恶现象举报揭露的权利。引导公民行使正常权利，不断提升民间反腐的理性水平，是建立和谐社会的一项系统工程，简单地倡导或者盲目地保护或者一味地苛刻追究责任，都是极端的做法。对这一点，需要从民众到政府机关、到立法和执法机构形成一个广泛共识。”

　　受访的多位专家认为，国际上廉洁度较高的国家或地区，官员都是由民众、舆论与媒体进行集体监督。从这个意义上说，反腐的核心命题在于政府愿不愿意把监督权下放给社会。那么，给民间反腐一个制度化出口，必然是我国下一阶段反腐斗争一个躲不开的重要命题。□ （来源：瞭望）