一些人大代表对预算关注不够

　　南方周末：政府预算提交人大审议时，人大代表会提一些意见吗？

　　齐守印：公共财政本质上要求预算“定之于公决”，预算民主是民主政治的一项基本内容。但从这些年的实践来看，一些人大代表对预算似乎关注不够。人代会期间，往往只有一两天讨论政府三个报告，预算报告只是其中之一，而且不少代表往往只审议政府工作报告，对财政预算草案基本上没有太多关注。

　　南方周末：财政预算的细节向人大和社会都公开吗？

　　齐守印：我们省提交人代会的每个部门预算草案都是厚厚的一本，内容很具体。如果每位代表人手一份会导致成本太高。所以，我们采取人代会期间通告各位代表若有意愿可以到人大财经委索要的方式提供审议，这算不算公开？

　　政府功能预算草案及其报告则发给每个代表一本，基本上把所有预算资金的具体项目都囊括了，人大审议批准后，预算报告每年还要通过权威媒体向社会公众公开。

　　应当说，我们财政预算的公开性、透明度已经相当高了。

　　伤筋动骨 厘清“责任”

　　南方周末：对各级政府财政支出的责任范围进行合理划分，河北省也进行了率先探索，这项改革做起来伤筋动骨，每下放一项支出责任就会减少省级有关部门一项专款，没有谁会愿意放弃的。

　　齐守印：1994年开始实行分税制改革的时候，我发表了一篇文章，其中谈到分税制的改革方案对各级政府责任范围划分不够清楚。因为方案规定，各级政府负责本辖区经济社会发展支出，这会造成“责任重叠”——发展一项事业的财政支出责任从中央到县市乡各级都要负担。这种状况会产生许多弊端。

　　首先，谁都负责，往往导致谁也不负责，有了问题没法追究责任，自上而下各级都可以互相推诿责任。

　　再者，公共服务效益的外溢性不一样。比如，城市的路灯基本是当地老百姓用，广东的老百姓很少用到河北的路灯。这样一些东西没有什么外溢性效益，就应该由当地政府来负担。但是有些事情效益的外溢性比较强，例如环境保护。河北省保护河流、空气，北京也受益了。对于这类正效益的外溢性比较强的公共物品，如果上级不拿钱适当给予成本补偿，当地政府就不愿意单独掏钱来提供。按照效益外溢性原则，我把公共物品划分为全国性、地方性以及双重性三类。

　　对于想明白了的事情，我们不愿意等。2004年，我们开始研究这项改革的具体方案。2006年提出了一个涉及省内249项支出责任划分的初步改革方案。

　　一项支出责任如果保留的话，就要必须有一项相应的专款。各部门有专款就有权力，对下面说话也有底气，部门不愿意削减这部分权力是情理之中的事，遇到阻力是不可避免的。2008年，在试点方案征求有关部门意见过程中，有些部门虽然感觉到会影响他们的基本权力，但能顾全大局，同意配合改革；而有些部门就不愿意。

　　但是张云川书记和胡春华省长支持我们，他们也认为应该把政府间财政支出责任搞清楚以便落实，明确表示要按照先易后难的顺序不断扩大改革试点。

　　目前第一步改革试点已经取得了成功，将12类47项涉及16亿资金的支出责任进行了合理调整。今年我们将此项改革试点面扩大了一倍以上。

　　“等着吃”与“挣着吃”

　　南方周末：近几年河北正处于经济快速发展期，产业结构升级、区域协调发展以及城镇化战略都需要财政支持，如何通过财政体制改革促进经济发展？

　　齐守印：财政对经济社会运行发展的深层和长远作用首先是通过体制来实现的。

　　财政体制科学合理，各方面的行为就会长期化、合理化；如果不合理，就会诱导各方面的行为短期化，产生非理性行为。

　　这些年我们在财政体制方面搞了一系列的创新，比如省对市县的财政收入体制改革。省里只按一定比例分享增值税、营业税、企业所得税、个人所得税四大税种，建立起省与市县“简洁透明、科学规范、利益共享、风险共担”的收入划分体制。

　　南方周末：河北有些落后的、全省倒数第几位的市县这几年发展非常快，是否在很大程度上得益于河北实行的激励性财政体制改革？

　　齐守印：是的。过去我们有些市县经济发展相对更为落后，例如张家口、承德两市和一些贫困县。从2003年到2007年我们对这些地区实行了省级四税“定额分享、超收全返”这样一种最优惠的财政收入体制，目的是通过体制激励最大限度地强化这些地区加快发展、增加收入的内在动力。

　　实践结果证明，我们对财政体制导向功能的判断是正确的：单靠转移支付，困难地区“等着吃”会越等越懒；而通过财政收入体制激发他们的“造血”功能，让他们自己“挣着吃”，会越挣越勤。

　　五年间省财政总计多返还县市财力144亿元，省、市、县财力的比重由此发生了很大变化。2002年省级财力占全省财力的比重是26.5%，到2007年比重下降到17.6%，县级财力上升到54.6%，市级是27.8%，缓解了县乡财政困难。

　　从2008年起，我们按照“存利祛弊”的原则又实施了新一轮激励性财政体制。按人均财力、农民人均纯收入、人均GDP和本级公务员津贴补贴水平这四把尺子，把136个县划分为贫困地区、中间地区、较好地区三等，继续实行力度不同的激励性财政收入体制。

　　艰难与坚持

　　南方周末：从任河北省财政科研所副所长、所长、财政厅预算处处长、副厅长、厅长至今近20年，你一直力倡和推进财政改革，改革实践给你最深的感受是什么？

　　齐守印：现在中国的财政改革还任重道远，包括财政体制、收入管理、支出管理、预算管理等都远远没到位。我们明明知道这些问题，但是，因为涉及众多公共部门，不是财政厅一个部门所能为，而财政部门因职权所限又力不从心。

　　为了在一定限度内缓解困境，在时任省长季允石的支持下，省政府2005年初出台了《河北省省级预算管理规定》，这是全国截至目前体现预算管理改革成果的第一部地方政府规章。

　　按照这个规定，我们财政厅有预算审核权，审核发现问题我有权建议预算部门去改，有时候部门也遵照我们的意见改了；如果不改的话，我们有权向省政府提出修改建议，省领导一般也会采纳我们的建议，责令有关部门解决存在问题。

　　从全国来看，彻底解决财政管理中的突出问题，目前似乎还不太具备必要的大环境。像各级政府财政支出责任划分这样的体制改革，省里搞实验可以，但是难度太大。一是一个省单独搞，一些部门会把别的省没有改作为反对改革的理由。二是很多事情地方难以自主。你刚刚界定完了省内各项财政支出责任，上面又来了文件，要求某些支出要由省里负主要责任，你说听不听？一下子就把你的多年努力成果全部推翻了。

　　所以，我曾几次向财政部建议要组织一个强有力的班子，系统研究谋划各级政府之间财政支出责任划分改革，然后整体地分步推进，使我国纵向财政体制尽快实现整体科学化。近年来，财政部逐步将此事提上日程，开始强调解决这个问题，并就此问题召开过座谈会。

　　改革有很大风险。但财政改革有利于提高政府理财水平，提高公共资源的配置效率，增进国民的公共福利，方向是对的，我们就无私无畏、无怨无悔、无止无休地探索推进。