钱袋里的“革命”——专访河北省财政厅厅长齐守印

　　作者：南方周末记者 葛清发自石家庄

　　所有的改革最后都可归结为两点：如何用人、如何用钱。对于后者，手握“财权”的财政部门的改革至为重要。它将怎样在“狼多肉少”的财政蛋糕中寻求平衡与科学？

    齐守印

    经济学博士，现任河北省财政厅党组书记、厅长，河北省人大代表，中共河北省委委员，中共十七大代表；兼任中国财政学会、中国财税法研究会常务理事。1986年四川大学经济学系硕士研究生毕业后分配到河北省财政厅工作，历任河北省财政科研所高级经济师、研究员、副所长、所长，财政厅预算处处长，副厅长，党组副书记。

　　细察近十余年来中国多项财政改革，会发现其发端源于一个地方——河北省。“据我的了解，河北的财政改革走在全国前列，一些探索成为财政部在全国统一推行的改革措施。”财政部《新理财》杂志社社长陆晓平评价说。

　　齐守印，河北财政改革的推动者，被人们认为是一个“以不断改革获得较高认同”的财政厅厅长。

　　管理真金白银的财政官员本来就容易招人嫉恨，何况率先推进财政改革势必触动各方面权力和利益关系，何况革别人的钱袋子，也革财政自己的命，来自外部和内部的政治风险在所难免——古人王安石、张居正因厉行财政改革而遭人报复的前车之鉴今人记忆犹新。

　　齐守印没有遇到那么大的风险。在与南方周末记者长达近4个小时的访谈中，他解释道，好在河北这些年政治环境比较宽松、领导和同仁都支持，大家没有计较他为公共事业而进行的“拼杀”，否则“早就被唾沫淹死了”。

　　自己把“批发权”革掉了

　　南方周末：河北省的预算管理改革，在全国做得最早，当时曾引起轰动，是什么原因促使你们进行改革的？

　　齐守印：之所以改革，是因为改革前多年里我们国家各级预算都一直是非常粗放的，与发达国家的差距太大了。

　　分税制刚实行时，河北省也跟全国一样，没有部门预算，每年10月份开始编政府总预算，只包括二十多个收入科目和二十多个支出科目，一张收支平衡表，然后写成十几页纸的预算报告交人代会审议。因为预算编制较粗，谁也没办法提意见，加之实行举手表决，政府预算反倒总是以全票通过。

　　那个时候的预算编制存在很多问题。

　　首先是预算外资金没有纳入预算管理，预算内和预算外资金不能整合使用。由于每个部门预算外资金存在有与无、多与少的差别，部门间经费苦乐不均问题非常突出。

　　再次，没有部门预算，各个部门难以按照事业发展规划有计划地用钱。部门一把手对本部门一年能花多少钱，年中花了多少钱，还剩下了多少钱，大都不知道。那时财政厅是搞批发的：政府一年预算有多少钱，财政把这个钱分批拨给各个部门，因此财政部门的自由裁量权很大。比如，教育不仅教育厅管，很多部门都管教育、办学校，政府总预算安排的教育事业费批给哪个部门多少，财政部门几乎可以说了算。财政搞批发，部门搞零售。每个部门又把财政资金分给各个处，面对全省那么多市和县进行分配。这种层层分割的预算管理方式，导致财政资金使用分散，效益很差。

　　还有，支出预算没有细化；每年支出预算按“基数加增长”的惯例编制，导致支出结构僵化；财政资金使用绩效如何几乎无人关注。

　　这些问题怎么解决呢？就是要推进预算改革。

　　南方周末：具体是怎么改的？

　　齐守印：1998年3月我向新任财政厅长提出系统推进财政管理改革的建议。新任财政厅长极富改革创新精神，当时的省长叶连松又是个明白人。当年11月下旬省政府常务会通过了我们的改革方案，在预算编制方面，最初的改革主要包括三项内容：

　　一是实行部门综合预算，将各部门预算内外资金整合在一起统筹安排，集中财力办大事；二是实行零基预算，打破原来的基数概念，按照预算年度事业发展需要安排各部门的支出，一项事做完了，相对应的专项资金就从基数中剔除，这样就活化了财政支出结构；三是实行细编预算，人员经费预算按实际编制，公用经费预算按标准和定额编制，发展性支出预算编到具体项目，提高预算的精细化程度和财政资金配置的管理效益。

　　改革以后，仅提交人代会审议批准的河北省政府功能预算草案就从原来薄薄的几页纸变成厚厚的一本书，而且每个部门都有一个预算本子，108个部门预算垒起来大约有3米高。

　　1999年财政部让时任财政厅长的王加林介绍河北正在进行的预算改革，部里所有的正司长级干部全部参加了这个会，对我们的改革给予充分肯定和高度评价。

　　此后中纪委几次全会都强调推行这项改革。这是因为，预算改革不仅提高了公共资源配置效益，加快了民主进程，同时也有利于从源头上治理腐败。后来党的十五届六中全会决定又把推进预算管理改革写了进去。这样一来，我们的改革就“借助东风好行船”了。

　　南方周末：财政系统有一句话：“财政的改革实际上是革自己的命”。这项改革，首先削减的是财政部门手里的自由裁量权，当时有没有阻力？

　　齐守印：改革之初，财政系统内部一些人认为这是自找麻烦、自我削权，外部不少人则认为我们是设法揽权，更多地是害怕削减他们的自由裁量权。因为，所有资金都纳入预算、定到具体项目上，党政主管领导、部门领导撒零钱的余地受到限制。其实，改革中权力“损失”最大的是财政厅，我们自己把“批发权”革掉了，首先是自我革命。

　　从总体而论，河北财政改革之所以能够推进并取得成功，首先因为改革方向是正确的，其次得益于财政部、省委省政府主要领导以及后来中央的支持。如果没有这些支持，我们的改革将会更加艰难，甚至可能夭折。

　　虽然改革取得了很大的成绩，得到国内外充分肯定，但是资金使用分散的问题仍没有得到彻底解决。有些部门还是习惯于把钱撒芝麻盐，通过先“打捆”再细分的方式，到处撒一点钱，使不少资金没能集中财力办大事。

　　我们是发展中国家，财政资金本来就相对稀缺，落后的预算管理机制又导致难以集中财力办大事，用钱不见效益，实在是一种悲哀。

　　有鉴于此，我们这些年来一直在设法通过改革解决这个问题。目前正在谋划并建议省政府推行部门预算绩效问责制，加强人大、政府和财政、审计对部门预算绩效的考核评审，并将评审结果运用到部门负责人的任免上。