产权动了才算改革？

　　而政府为何对出售城市公用事业如此热衷？城市化的迅速发展，使得地方政府在城市公用事业的发展上面临巨大压力，需要大量建设资金；同时，国企人浮于事，效率低下，迫切需要改革。

　　一个不能忽略的事实是，长期以来，中央财政对市政建设的投资呈直线下降，市政建设似乎成为地方政府的事情，而地方政府对于市政建设又投入不足。

　　《中国城市建设统计年鉴》(2007年)数据显示，1981年，中央财政拨款占全国市政基础设施总投资的比重尚有26%，到1991年是5%，到2001年下降到4%，到2007年更是下降到0.8%。

　　地方财政投入如何呢？建设部2006年全国城市市政设施固定资产投资来源统计显示，全国投资总额为5505亿元，中央财政投入仅为62亿，仅占1%多一点；而地方财政投入也只有1052亿元，不到总额的20%。

　　而2006年市政建设的国内贷款投资为1806亿元，自筹资金达1700亿元，两项投资要远远高于中央和地方财政投资的总和。

　　数字揭示的现实令人不安：中国城市发展日新月异，但市政建设的投资来源，却主要不是来自地方和中央政府的公共财政投资。

　　农村地区的市政设施投资更是多年来被忽视，2007年只占到全国市政设施投资规模的7.8%，而农村地区人口占了55%。

　　在市政投入长期不足的情况下，有关部门加快了改革进程。2001年12月，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出建立市政公用事业特许经营制度，开放市政公用事业投资、建设、运营、作业等市场。

　　由于市政企业大多赢利状况不佳，需要政府巨额补贴。将市政企业高价卖给外资或内资企业，政府可以获得巨额现金收入，同时又可一举甩掉包袱，减少甚至免除相关的财政投入，可谓一举两得。正是这一点，成为一些地方政府加速市政公用事业改革的驱动力。

　　在许多地方，政府不仅出售经营权，而且直接将产权或股权出售给外资或内资企业。“现在谈改革，必谈产权出让、股权转让。似乎产权动了才是真正的改革。”徐宗威说。

　　据一项统计，安徽城市公交40%的产权，城市供水50%的产权，城市燃气80%的产权，已经转让给民营企业或外国资本。

　　徐宗威认为，城市公用事业的特许经营改革，产权的出让不是改革的方向，经营权的放开搞活才是改革的主要方向。“现在看来产权转让的步子较快，而经营权转让的步子较慢。”

　　警惕：官方色彩的利益集团

　　这次水价提升引起激烈讨论，双方的思维差异颇有意味。公众出于对水务的公益性认知，认为水价不应该完全由市场决定；但水务企业以成本上升之类的术语要求涨价，完全用市场逻辑来考虑问题。

　　这一思维差异，清晰显示出当前水务改革的“市场化”程度之深。相当多地方政府在改革中以“特许经营”改革之名，行“市场化”之实，将家当一卖了之。

　　在这种改革倾向下，一些地方政府收获改革美名，同时坐收渔利，更以“不干涉企业自主经营”的名义推卸公共服务责任，放弃公共财政投入。而企业拿走产权或股权，新股东们更关心的是股权利益和企业利益，而非社会公益。

　　徐宗威发现，很多地方在改革之后，市政公用事业发展规划落空。

　　高价进入的投资者要收回本利，只有一个办法，提高水价。

　　几年来，兰州的水费已经上涨了几次。深圳的污水处理费三年多已经上涨了四五倍。国内被外资高价收购股权或经营权的地方，水价都越调越高。而涨价的本质，实际上就是地方政府的收入被企业转嫁到消费者身上，政府收钱，公众埋单。

　　这亦是中国特色的“市场化”结果——一般来说在垄断领域引入市场竞争，消费者能获得更低廉的价格和更好的服务，而中国市政公用事业却陷入“越市场化，价越涨”的怪圈。

　　而外资已局部或整体控制全国四十多个主要城市的供水项目，一些城市的供水市场已不再是国有控股，更引起公众对国家安全的种种担忧。

　　问题并不止于此。偏离了捍卫公共利益的目标，一些地方政府极易与外来企业结成利益同盟，形成一种带有官方色彩的利益集团。结果是市政公用事业市场“游戏规则”被扭曲，消费者的权益被损害，改革被扭曲。

　　住房与城乡建设部副部长仇保兴曾在一篇文章中感叹：“为什么几乎所有进入市政公用事业的跨国大公司或民营企业都建立了公关部门……背后的真实企图在哪里？实际上就是为了俘获作为监管者的地方政府，影响政府，然后力求与政府结成同盟，这已经成为一种惯例。”

　　“政府应看紧水务公司产权”

　　和许多“中国特色”的改革一样，中国市政公用事业改革在一路疾行之后，已到了需要正本清源的时刻。城市公用事业要采用特许经营的方式引进社会资本，引入市场竞争机制，但政府始终是责任主体，必须捍卫公共利益。

　　国际情况显示，并非市政公用事业都全部私营化或者市场化，有一半多国家仍然保持公用事业国家投资、国家所有、国家控股。英国是私有化的代表，法国是特许经营的经验发源地，中国现在四处风起云涌的“特许经营”改革，即来自法国经验，但法国本身却仍然坚持公用事业设施的国有，而德国则走的是中间道路。

　　仇保兴认为，我国城市公用事业改革，应区分为自然垄断领域和竞争性业务领域，前者应先维持国企掌控局面，然后逐步采用特许经营，引入竞争机制；后者可直接市场化改革，甚至采取政府监管下的更彻底的民营化政策。“为什么一定要先动产权？为什么一定要把国有资产出让转让掉？”徐宗威问。他认为稳妥的办法，还是先把产权看紧，放开经营权。“甚至市政公用事业企业就应该是国有的，甚至是国有独资的。为什么？政府的重要职责之一，就是向社会提供公共产品和服务。人民已经把税费都交给政府，就应该是政府投资。”徐宗威说。

　　北京大岳咨询公司总经理金永祥则认为，在改革过程中，要保持政府的控制。“我觉得政府控制，表现在两方面，第一是一定要控股，即不小于股份的 50%，否则政府就失去主动权。社会资本引进来只是作为小股东，政府作为大股东仍然掌握决策权。第二是政府不再作为服务的供应者，而是监管角色，要强化其监管。”

　　广州杨箕村的郑女士并不在乎城市水务是民营还是国营，她只是希望政府能控制住水价。“水费再低，用多了也得少吃好几顿肉。”

　　对政府的期望，并不表示她不谙市场之道。郑女士说：“如果你真要把水完全按商品卖，那最好有公开的非垄断的市场竞争。这样我们会有个选择。”

　　(文章部分数据材料引自徐宗威著《公权市场》一书，谨致谢意)

　　南方周末记者 李梁 实习生 祝莹莹 杨朝霞 发自北京 广州