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彩票信任危机寻求“解套”

http://www.sina.com.cn 2009年10月19日15:11 新华社-瞭望东方周刊

　　彩票信任危机寻求“解套”

　　让彩民信任彩票，不是技术上、制度上完善能解决的。国外开奖连录播都没有，但信任度还是挺高

　　《瞭望东方周刊》记者山旭 | 北京报道

　　3.59亿巨奖，骤然掏空了奖金池，也似乎进一步加剧了中国彩票的信任危机。

　　“中彩中心的人想出大奖，但是真出了又头痛。不过他们都习惯了。”一位民政部系统内曾参与“双色球”设计的人士告诉本刊记者。

　　此次创纪录大奖正是由“双色球” 第2009118期产生。

　　“双色球”每注投注号码由6个红色球号码和1个蓝色球号码组成。红色球号码从1至33选择；蓝色球号码从1至16选择。红色球号码顺序不限。如果7个号码全部相符，即为一等奖。

　　在这个游戏中，一等奖的中奖概率是1/17721088。在理论上，1770万张彩票中就会有一注一等奖。而根据中国福利彩票发行管理中心的消息，2009年1至8月，全国“双色球”销售已超过200亿元。

　　“不过，这些数字都无法说服公众相信3.59亿的公正性。看来只有彩票管理机构组织主流媒体对获奖者进行采访，才可能减轻大家的质疑。”财政部综合司彩票处顾问程阳对《瞭望东方周刊》说。作为国内知名的彩票专家，他的另一个身份是某省福彩中心的高级官员。

　　“并没有数据表明，彩票行业在影响公正方面，包括腐败、贪污等，特别引人注目，其实社会上的问题在这个行业都会有所反映。”程阳说，极端的事例是，曾有大奖彩民领奖时仍怀疑“彩票中心为什么让我中奖”。

　　一张2元的小小纸片，很容易就将众多公民与彩票行业联系在一起。哪怕全家只买过一次彩票，每有特殊事件爆出，人们也会自觉地给自己加上疑似受害身的身份。

　　3个月前，《彩票管理条例》的正式施行，刚刚结束了彩票行业没有法律规范的“裸卖”状况。而3.59亿元巨奖带来的质疑，又让彩票行业面临考验。

　　质疑不断，销量持续上升

　　与大家通常的认识不同，对大奖的质疑并不会真正影响彩票的销售量。

　　尽管奖池缩水，但第2009119期的全国销售额仍达到了2.32亿，后一期2009120期销量也达到了2.22亿。远高于国庆节前不到2亿的销售量。

　　同样的事情还发生在2004年。当时电视台播出的“双色球”开奖录像中，全景和特写的画面不同。此事引发了对开奖公正性的强烈质疑。

　　“但不久还是出现了9000多万的单期销售峰值，之前的高峰是7000多万。”上述民政系统人士说，自从使用电脑开奖后，所谓的“信任危机”发生后一般会出现两种情况：如果是因电视录播所致，销售量并不会明显下降；如果是出了巨奖，这一玩法的投注额会出现一定下降，“奖池空了，那些投大钱的人自然不会买。”不过，其他玩法的销售量往往会增长。

　　对于彩票行业内的人士来讲，买88注一等奖并非不可能发生的事件。“双色球”200928期曾中出41注一等奖，有两位彩民同时中得了10注头奖。

　　其中一人对一张单式票10倍投注，独得5071万元巨奖；另10注一等奖由10张流水号相连的彩票组成，中奖彩票均为复式票，投注号码完全相同，该彩民独得5089万元。

　　这位民政系统人士对各省福彩中奖情况进行调研后发现，多倍投注并中奖是普遍现象，“也许河南福彩中心应该公布过去的多倍中奖情况，减少大家的疑虑。”

　　此外，一些看起来比88倍更公正、但概率恐怕也十分低的事情正在发生着：某期全部17注头奖都在贵州，且分布在17个完全不同的投注点。

　　显然，近年来围绕彩票发生的多次负面事件，让人们每遇质疑就会引发联想。如鞍山3家福彩站联手作弊兑奖2800万，湛江体育局、体彩中心官员敲诈中奖彩民，还有至今案情仍未明晰的福建体委、体彩中心高级官员落马案。

　　在大部分业内人士看来，3.59亿，不在于它88倍的概率，而在于是否有证据证明存在“黑幕”。

　　发行彩票实质上是一种高风险的商业行为，作弊也许不可避免。程阳说，西方国家在彩票发行早期也曾出现过高频率的作弊事件，“直到他们的发展进入新的阶段”。相较而言，中国彩票的“出事”情况无疑是比较乐观的。

　　许多网上的“阴谋论”猜测，也许是彩票发行机构内部串通，由领导参与，组织团队“天衣无缝”的作弊获得了巨奖。

　　上述民政部系统人士则认为，这样大规模作弊又不事发，基本是不可能的。“就按每个省3年一拨领导来算，10年来全国也有几百人了，又都是在财政等方面受到一定监控的官员。”

　　彩票不是穷人的游戏

　　《公益时报》的彩票版组曾对各大彩票论坛进行过一个小调查。“我们私下问那些在论坛上痛骂彩票存在黑幕的人，他们买不买彩票。结果发现，他们都是比较铁杆的彩民，而且骂过之后还在买。”版组负责人告诉本刊记者，漫骂显然是一种社会大背景下的从众心理。

　　“让彩民信任彩票，不是技术上、制度上完善能解决的。国外开奖连录播都没有，但信任度还是挺高。”上述民政部系统人士说。

　　2009年6月，武汉发生经济适用房公开摇号“六连号”事件，却有媒体将其“延伸”到彩票领域。7月，又发生了“专家”质疑开奖直播延迟20秒的事情。实际上这一情况源自国家广电总局规定，有群众参与的电视节目必须延时播出20秒以上。

　　与各地雨后春笋般出现的彩票研究机构和“专家”相反，目前国内还没有一个正规高校开设与彩票有关的专业。

　　目前的情况是，随着彩票发行量快速增长以及玩法的变化，大奖频出，却被公众认为是有内幕的促销。

　　实际上，虽然突破了年总销售额1000亿元，中国的彩票销量仍抵不上一个欧洲中等国家。欧美国家经常购买彩票的居民比例是65%以上，几乎所有的成年人都经常购买彩票；中国大陆这一比例为5%。

　　即使计算方法和定义不同，一般认为2005年前后，中国有7000万人可以被叫做彩民，目前这个人群可能突破1亿。

　　广西彩票管理机构曾调研，根据投注人数和金额的变化可以发现，10%的彩民支撑了40%的销售额，而54%的彩民数贡献只有10%。

　　这个调研还显示，每月购买彩票超过100元的彩民，占全体彩民的近70%。由于广西的经济水平在全国位居中游，因此具有一定代表性。

　　“在领奖处看到的彩民和在彩票站看到的并不一样。”程阳说，具有一定购买力的彩民可以通过电脑等途径获得信息，不需要到彩票站去计算，不会长时间逗留。“显然，彩票不是穷人的游戏”。

　　不过，前述那位民政系统人士认为，中国没有赌场，很多人是抱着赌博的心态去购买彩票。与西方国家赌博、彩票分明的博彩业相比，情况大有不同。“相对而言，中国人不善于计算，孤注一掷和传言引起的投注非常常见。”

　　赌博的心态也加剧了彩民的复杂心理。

　　程阳则认为，国民素质正影响着彩票的发展。“西方人一般都了解彩票的随机性，明白一个号即使买100年也可能中不了一个小奖。”

　　显然，对于如何认识彩票，中国人也许仍不得要领。大连一个妇女曾趁丈夫出差之际买了十几万彩票没能中到大奖，于是跑到政府“上访”，要求退还彩金。

　　程阳认为，“彩民”这个概念在界定了一个群体的同时，也排斥了大多数人。“当买彩票变成一种职业，看起来技术含量越来越高的时候，发展就成了问题。”

　　彩票终于不再“裸卖”

　　不过，《公益时报》彩票版组的读者见面会在最近几年还是有了变化，“我们做的课件第一部分是介绍开奖流程，到2007年这个部分就拿掉了，说明大家对开奖这个环节是熟悉和信任的。”

　　另一个变化是，过去彩民打热线电话，直接问买哪组能中；现在，则是询问那些不同的计算方法哪个有效，“他们也知道，这东西不是一定的。”

　　今年7月1日起施行的《彩票管理条例》中，并没有“彩民”的表述，而是按国际惯例，使用“购彩者”、“中奖者”等字眼。

　　制定过程历时数年的《彩票管理条例》一经正式公布，就因低于舆论的期望而引起了不满。然而这公众眼中的一小步，却被业内认为是行业的一大步。

　　“过去彩票是没有法律保护的，我们叫‘裸卖’。”上述民政系统人士说。

　　彩票的法律关系是特殊的射幸合同：交易标的物即奖金在合同缔结时尚不实际存在，所存在的只是获得该标的物的偶然性。射幸合同目前在《民法通则》和《合同法》中均没有规定，因此不受民事基本法律的保护。《彩票管理条例》第一次在法律体系中确立了这个关系。

　　《条例》被质疑的是，它与人们希望的惩治彩票相关犯罪看起来关系不大。程阳认为，这本来就是一种误读，“惩治犯罪不是国务院条例能够界定的。”

　　其实，一些人把《彩票管理条例》和《彩票法》弄混了。按照中国的惯例，条例是立法的必须步骤，或者说是立法过程中的坚实一步。

　　令从业者不满意的是，《条例》中专业性的矛盾之处。如第三十一条“未兑奖的奖金，纳入彩票公益金”，同时又规定“返奖奖金不低于50%”。

　　因为未兑奖的奖金如果进入公益金，那计算奖金比例时确定的不低于50%肯定无法实现。2008年弃奖大约占1%左右，全年销售1060亿元，就是10多个亿。

　　虽然存在诸多缺失，但《条例》实施后面临的第一个挑战就是中奖者个人信息保密问题。

　　在国外，中奖者信息是否公开随个人意愿而定，大多数西方国家并没有明确规定必须公开中奖者信息。

　　程阳觉得，保密问题涉及公众知情权和中奖者隐私权的平衡。和中国的大多数法规一样，“总的来说，还是要细化。”

　　体制一直被认为是束缚彩票的大问题

　　与目前舆论质疑的“没有监管机构”不同，《条例》明确了“1+2+N”的管理模式。即作为彩票监督管理部门的财政部门，主管福彩、体彩发行的民政和体育部门，公安、工商、税务、审计等依照各自的法定职责参与彩票管理相关活动的其他政府职能部门。

　　事实上，业内人士的一种普遍看法是，财政部一直希望获得某种彩票的实际控制权，包括传闻中的赛马彩票。这样，免不了让人怀疑存在部门利益的争夺。

　　而对于福彩和体彩两个彩票系统来说，还有很多事情无法理顺。

　　各省彩票管理机构的负责人都是民政、体育系统的官员。由于“有钱”，这一位置往往是领导的嫡系，升迁希望极大。诸如改革一类的冒险，因此就显得动力不足。

　　其实与中国的许多事业单位一样，最熟悉业务的一般是没有最终决定权的分管业务副主任，即使在彩票中心干出成绩，也往往会以到其他单位当“一把手”的形式实现晋升。

　　体制一直被认为是束缚彩票的大问题。“买彩票”看起来更像是一种商业活动，但却是目前中国为数不多由政府机构完全主导的行业。

　　全国大部分省份采用的是双重管理体制：各地彩票管理中心在业务上受省中心领导，人事、行政和财务等方面受当地民政局或体委的领导。

　　以著名的“福建销售神话”为例，2001年福建体彩比前一年的7.4个亿暴涨了11个亿。后来被“双规”的省体彩中心主任李联友放弃了双重领导，实行垂直管理：由省体彩中心在所辖市、县建立独立的分中心，直接派人管理，地方体彩中心不再归属地方体委主管。

　　上述民政系统人士告诉记者，电脑彩票与过去的摸奖、刮奖是完全不同的阶段。它从2000年起经过几年的铺垫和宣传后，在2004年、2005年达到了一个门槛：销售额快速增长，但是各类负面事件频发，一度比较混乱。结果引来了中央层面的关注，进行了严厉的治理。此后，就进入了稳步提高的阶段。“这时候就像一个人，度过了需要学习、了解自己的儿童期，在这之后，它的成长更多的还是受到外界环境的制约。”

　　彩票业开拓市场正遭遇瓶颈

　　目前，大奖看起来是提高销售量的唯一有效办法。这其中往往伴随着两大彩票系统的竞争。

　　国庆的第一周后，中国福彩中心一边应付舆论对巨奖的质疑，一边推出了创中国彩市纪录的一次派送：2亿元。从14日起未来40期内，每期从调节基金中拨出500万元作为加奖奖金，加给当期“双色球”一等奖。

　　加之从2009年1月1日起，当“双色球”奖池不低于1亿元时，奖金总额将改由两部分组成，且两部分的最高封顶各是500万元。这样，2元的彩票最高可能中奖1500万元。

　　“很多人又会说了，你这样做还留500万封顶干什么呢？直接1500万或者无封顶不就行了。但500万封顶是有自己道理的。”程阳说。

　　“从数字上计算，只要出现1772万个不同的号码，就肯定会出一个一等奖和相应的固定奖。这个总奖金和购买这些号码的总收入一冲抵，总是会留下几十万。这样即使每次都有一等奖，奖池仍然会有积累。积累得多了，大家才会有兴趣。”上述民政部系统人士说，500万封顶的一个作用是防止彩民盲目投入，另一个就是保持奖池的积累，避免涸泽而渔。

　　事实上，就在10月14日福彩提高最高奖金额的同时，国家体彩中心也推出了新一轮派送。在这个规则下，追加投注后，3元最高可中2400万。

　　“经过这几年的稳步增长，开拓市场已经遇到瓶颈。”上述民政系统人士说，这一极具市场色彩的行为正是传统事业单位最不擅长的。而出于安全考虑，网络等渠道都受到了严格限制。这代表着，许多因家庭关系被安排到待遇较好的彩票机构工作的人，需要和小食品推销员一样去便利店跑渠道。

　　“随着销售量的上升，各种今天觉得不正常的低概率情况会成为平常现象。”程阳说，3.59亿以及它引起的波澜，只不过是中国彩票历程中一个小小的插曲，有更为重要的事情摆在面前：如何尽快度过这个公信力常受质疑、市场化还有瓶颈的阶段---像这个国家的诸多方面那样。

　　10年彩票大事记

　　2000年1月，财政部从中国人民银行手中全面接管彩票的管理工作；

　　2000年4月，福利彩票和体育彩票一律以现金形式兑奖，取消实物兑奖的方式，同年电脑型彩票开始在全国普及，即开型大奖组的发行形式逐渐减少；

　　2000年12月，一重庆人以两注彩票，中税前奖金5093835元，为当时纪录；

　　2001年1月，一鄂州彩民连中两次500万元大奖，成为中国彩票史上首位千万获奖者；

　　2001年4月，湖北省第01031期中国电脑体育彩票开奖时，70个彩球中有8个彩球被人填充异物，现场工作人员在发现球被卡住并用手提取后，仍认定有效；

　　2001年7月15日，中国社会福利有奖募捐委员会更名为中国福利彩票发行管理中心，这是福利彩票机构第三次更名。11月，中彩中心由企业法人转换为事业法人；

　　2001年10月，国务院发布《关于进一步规范彩票管理的通知》。

　　2002年3月，财政部颁发了《彩票发行与销售管理暂行规定》，这是首次由国务院监管部门制定的、全国统一的彩票发行与销售管理规定。