要不要“回归”铁路

　　公路铁路的不平衡发展，也从一个侧面显示了整个国家经济的某种特点：在全国的大盘子下，中央财政的分配与富裕地区的地方财政存在落差，由中央层面实施的全国规划，有时难免力不从心

　　《瞭望东方周刊》记者山旭 | 北京报道“客运、货运铁路线分开，是一个有中国特色的运输模式。”在接受本刊记者采访时，曾任国家发改委交通运输司司长的王庆云如是说。

　　在轨道交通发达的欧洲，一条火车线可以保证白天运客、晚上运货，互不冲突。

　　而运力不足却始终是中国交通的最大问题，并由此产生了“春运”等影响社会和谐的准政治现象。

　　随着六次大提速和高铁网络的公布，铁路看起来再次成为中国交通战略的主要选择。

　　事实上，一直被经济、政治、文化等因素裹挟的中国交通战略，正进入一个新空间。用王庆云的话说，1979年后的第一个十年，是在“到处灭火”；第二个十年，开启了高速公路时代；第三个十年迎来了高速客运；至于下一个十年，“应该是综合交通的时代”。

　　与这个国家的许多领域一样，交通运输业要想实现跨越式发展，必须再次突破体制的限制。考察中国引以为豪的高速公路网络就不难发现，汹涌而来的不同渠道资金，是它迅速跃居世界第二位的主要原因。

　　不过，王庆云认为，改革本身当然是一个难题。但眼前的问题是，基础设施落后导致了一定程度的短缺经济，这是“一票难求”的根本原因。

　　但显然，用何种方式支撑综合交通，仍是一个问题。

　　迷人的高速公路

　　刚刚大学毕业的王庆云，在1982年进入当时的国家计委交通局。到2009年秋天调任国家储备局党组书记、局长，他供职交通口整整28年。

　　1982年，全国铁路营运里程5.29万公里，公路里程90.7万公里。时任交通部计划局局长的卢希龄向本刊记者回忆说，那时国家每年给交通部一亿元，进行公路建设。

　　“这些钱都用来搞国防公路和边防公路还不够。先是珍宝岛打仗，投在东北；后来西南边境局势紧张，都投在了云南、广西。”卢希龄说。

　　事实上，中国公路漫长而艰辛的建设之路此时已遭遇瓶颈。早在1958年，原交通部下属的所有工程局和设计机构全部下放，但在计划经济的大环境下，他们又无法通过市场经营获得活力。从1978年到1982年，全国公路里程只增加了1.68万公里，在1979年甚至还下降了1万多公里。

　　同样的困局也发生在铁路方面---1978年到1980年，全国铁路投资从33.38亿元下降到30.44亿元。

　　就在此时，曾经在20世纪初作为现代化标志被引入纷乱中国大地的铁路，似乎失去了光彩。来自西方世界的“先进交通方式”---高速公路，让重启国门的中国人眼前一亮。

　　1975年，一个六人考察团前往日本访问，重点考察了高速公路，其中包括后来高速公路领域唯一的工程院院士沙庆林。他们回来汇报说，高速公路会改变中国。

　　此后，随着决心推进改革的中国领导人频繁出访，高速公路作为一个新鲜事物进入了决策层的视野。本刊记者之前采访1978年谷牧访欧代表团成员时，他们就反复强调，德国时速120公里的高速公路，曾给他们留下深刻印象。

　　中国人对外国高速公路的考察，正在一个特殊的节点上：发达国家最迟在20世纪初就基本完成了铁路网建设。此时，高速公路作为新的运输方式正显示着旺盛的生命力。

　　然而，人们并没有注意，当时德国铁路总里程接近4万公里，铁路网密度每千平方公里超过100公里，而中国的这个数据，当时还不到8公里。即使在高速公路发达的美国，高速公路的总里程只相当于铁路的四分之一，这个比例与德国十分相近。

　　而按照《国家高速公路网规划》和《十一五铁路规划》，2020年中国高速公路和铁路将分别达到8.5万公里和10.2万公里，比例接近1:1。

　　与高速公路紧密相连的是中国人的另一个梦想：轿车。“轿车越多，现代化程度越高。”这不仅是普通百姓的呼声，也代表了当时各级领导者的认识。

　　1977年，时任交通部部长的叶飞提出，要建设京津塘高速公路，并力争3年内通车。

　　没想到公路能自己找钱

　　不过，高速公路的计划一经公布，就出现了反对的声音。卢希龄告诉本刊记者，当时许多人认为高速公路太超前、不适合中国国情。也有人认为，高速公路以及汽车的发展占地多、能耗高，将带来严重的污染和浪费。

　　30年后回顾这段争议，人们不得不承认，虽然反对的意见有偏颇之处，却部分预见了今天中国面对的主要问题。

　　卢希龄说，当时真正产生影响的还是钱。“很多同志说，就这么些钱，为什么不投入到运力更大的铁路建设中？”

　　王庆云告诉本刊记者，由于压力太大，高速公路一度成为敏感词汇，并以“高等级公路”、“快速公路”等名称代替。京津塘高速公路的建设计划终被搁置。

　　最终解决高速公路发展问题的，仍是钱。

　　卢希龄回忆说，在70年代经李先念同意，远洋运输业采取了贷款的方式，快速发展。在具有改革精神的原交通部负责人的坚持下，这一模式被引入公路建设。

　　从1982年开始担任原交通部部长的李清在1983年的全国交通会议上，曾说过一个今天仍被反复提起的观点“有河大家行船，有路大家行车”。

　　1982年9月，中共十二大把交通提高到经济发展战略的高度。此后历次五年计划都延续了这种说法。

　　1984年12月，国务院专门就公路建设问题听取了原交通部的汇报。根据会议精神，集资或贷款修建公路被允许，用路桥费偿还。这就是“贷款修路、收费还贷”的由来。

　　“主张把钱投入铁路的人，没有想到公路可以自己找到钱。”卢希龄认为，体制放开是公路建设超越铁路的根本原因。

　　卢希龄说，1989年在沈阳召开了第一次高等级公路建设现场会。1984年开工的沈大高速公路国家本来批的是一级路，由辽宁省投资提升为高速公路，1989年时还不敢称为高速路，只是叫做高等级公路。

　　时任国务委员的邹家华一锤定音：“我国不是要不要发展高速公路的问题，而是怎么加快发展、怎么把它建设好的问题。”

　　中国的高速公路时代就此开启。

　　对于这段看起来存在选择可能的历史，王庆云认为，在那样一个基础设施全面落后的时代，加速建设任何一个交通系统都十分必要---一只尽是短板的水桶，显然无所谓特别提高哪一块。

　　铁路“回归”

　　不过卢希龄也向本刊记者提及，当时他们是反对还贷后继续收费的。“我们去日本考察，利用日本贷款修路。他们是反对我们收费的。我们只好解释，中国政府没有实力独立承担建设费用。”

　　不得不承认，高速公路的盈利能力，也成为地方政府趋之若鹜的原因之一。而铁路因由中央部委管理等特殊性，地方政府没有充分决策权。

　　1993年，京津塘高速公路经历20年争议终于完工。

　　从1978年的9.86亿元开始，1999年全国公路投资达到1305.78亿元。铁路投资则由33.38亿元增加到760.38亿元。

　　从起步到高速公路通车1万公里，中国人用了12年；从1万公里到2万公里，用了4年；从2万公里到3万公里，只用了两年。这时，位居世界第二的中国高速公路里程，已经比世界第三的加拿大多出近一倍。

　　公路甚至成为拉动经济的主要选择。在亚洲金融危机期间，中国在1998年至2003年对公路建设投资16254.3亿元，对国民经济的贡献占到了国内生产总值的4%至5%。

　　而同期铁路建设一直大约相当于公路投资的一半，到2003年、2004年，甚至只相当于公路投资的五分之一强。

　　同时，铁路建设还纠缠于改革的话题。对此，王庆云则提出慎重的观点。

　　他认为，从世界各国铁路改革的经验看，往往一直在私营、公营和国有之间徘徊反复。而在铁路运力极度短缺的情况下，很难检验到底谁对谁错。

　　目前的一个巨大压力是，由铁路运力滞后导致的远距离运输问题，已经成为整个国家关心的话题。无论是“春运”还是“黄金周”，人们首先责难的往往是铁路系统。

　　对于“铁路派”而言，1997年以来的六次大提速充分证明了铁路的潜力。从“一五”到“十五”期末，铁路营运里程虽然增加了不到2倍，客运量却增加了2.6倍，货运增加了8倍。

　　事实上，公路铁路的不平衡发展，也从一个侧面显示了整个国家经济的某种特点：在全国的大盘子下，中央财政的分配与富裕地区的地方财政存在落差，由中央层面实施的全国规划，有时难免力不从心。

　　2004年，国家批复了《中长期铁路网规划》，其目标是到2020年，全国铁路营运里程达到10万公里，主要繁忙干线实现客货分线，复线率和电化率均达到50%，运输能力满足国民经济和社会发展需要，主要技术装备达到或接近国际先进水平。

　　《中长期铁路网规划》启动的背景，是中央财政前所未有的充实。

　　铁路重又成为中国交通战略的主角了吗？

　　“五纵五横”的综合交通网骨架

　　对于近年来在多个场合提倡铁路运输，王庆云解释说自己并不是“铁路派”，而是因为公路已经得到发展，需要推动铁路。

　　2007年，《综合交通网中长期发展规划》得到国务院批复。这是1959年3月建立了国家级综合运输研究机构---综合运输研究所以后，首次将综合运输的概念上升到中央层面。

　　事实上，中国在50年代后期从苏联引入这一概念时，它是当时12个国家科学技术发展规划之一。

　　综合交通的概念显然比“高速公路派”、“铁路派”更难以推广。由于交通管理体制的分散性，直到90年代后期，还有交通运输管理部门的负责人在专业报刊上反对综合运输的说法。

　　对综合运输的质疑，似乎掺杂着一定的利益。长期以来，中国对交通基础设施的投资并非通过国家财政预算统一安排，各部门自己筹措资金，分部门使用。其结果只能是各运输部门自行规划、建设基础设施项目。

　　在解读这一规划时，国家发改委综合运输研究所负责人回顾说，在解放后相当长的一段时期，人们认为航空是贵族的运输方式，公路能耗大不节约，水路和铁路才是最经济的。于是将铁路作为发展重点，并成为当时国家财政主要投资的交通基础设施。这样到了改革开放初期，铁路成为运输的“独木桥”。之后随着交通运输业的变化，几番反复，到本世纪初，交通运输全行业才基本认可了综合运输的理念。

　　根据这个规划，中国的综合交通网骨架由“五纵五横”综合运输大通道和国际区域运输通道组成。

　　王庆云认为，这个规划主要解决的不是投资规模问题，而是要进一步明确各种运输方式与综合交通系统发展的关系。“在一个大通道内，各种运输方式如何分配，当然主要还是依靠市场。现在仍是交通基础网络形成期，首先需要使各种运输方式畅通。”

　　虽然目前国家依然没有统一的财政资金预算安排，但随着未来交通运输业带来的各项收益逐步纳入国家税收，就有可能在建设资金的使用上更多地考虑国家的发展需要。

　　在这种背景下，回顾30年高速公路发达、铁路滞后的历史，不难发现，各种方式独自发展，将会造成运输系统发展的不合理。而真正实现综合运输的理想，既需要国家资金继续投入，更呼唤着体制的变革。■