唐福珍自焚事件震动国务院

　　尽管新《条例》未涵盖农村集体用地，也没有涉及房屋和土地分离的根本矛盾，但其改革方向有助于中国式拆迁回归人文关怀

　　《国际先驱导报》记者方辉发自北京 “法大，还是生命大？”当反抗强制拆迁以自焚这样的极端惨烈方式进行时，一场叩问“法”的改革正在急速酝酿。

　　12月初，由北大法学院的沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安等5位教授向全国人大常委会提出的《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉进行审查的建议》(下称《建议》)经媒体披露后，在不到一周时间内受到了国务院的重视和回应。这些教授与其他专家日前参加了《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案(以下简称“拆迁新法”)的讨论，这意味着，一直被口诛笔伐的《城市房屋拆迁管理条例》(以下称《拆迁条例》)即将被废止。

　　强拆事件震动高层

　　新法体现了整个拆迁思维的“根本性变化”，就是政府将先补偿再拆迁

　　“我认为这次国务院邀请专家参与讨论，并明确表示‘拆迁新法’已经指日可待，是由于综合因素促成的。”上书学者之一的姜明安接受《国际先驱导报》采访时表示，今年11月成都的唐福珍自焚事件不仅给公众舆论造成冲击，也给高层带来强烈震撼，“自焚事件如果不断发生，势必会撕裂社会，进一步引发民众强烈不满。当然，这件事也并非惟一因素。”

　　事实上，多年来要求修改《拆迁条例》的呼声一直没有中断，每当出现拆迁暴力事件，民间、学界对其的非议之声更是高涨。而中国官方层面明确透露出修改意向是在2007年《物权法》颁布之后。

　　12月16日，关于拆迁新法的专家讨论会闭门长达4个小时。专家们围绕“公共利益如何界定、征收的程序、补偿的标准、争端解决机制、强制拆迁的形式和程序、在非公共利益的情况下采用怎样的规范”等6方面问题进行了深入讨论。据悉，这是国务院法制办就《拆迁条例》修改召开的第三次专家论证会。

　　法制办副主任郜风涛对未来将出台的拆迁新法评价颇高：整个拆迁思维将发生“根本性变化”。据他透露，政府拟专设部门负责拆迁和补偿，有望先补偿再拆迁，房主如对拆迁有异议，可提起诉讼。但他同时强调，新例主要涵盖国有土地，并不适用于目前出现的大量涉及农村集体土地的拆迁纠纷。

　　即便如此，与会专家们仍称赞拆迁新法的改革方向“令人鼓舞”。在所有讨论问题中，关于公共利益如何界定的话题备受舆论关注，因为它事关征收和拆迁的决定是否合法。一位不愿透露姓名的法学专家告诉《国际先驱导报》，这个问题其实在8年前《拆迁条例》的制定过程中就引起过很大的争论，“当时学界曾要求将公共利益明确化，以免被滥用，但遭到一些地方官员的反对，最后他们占了上风。”

　　“有房没地”的根本性矛盾

　　现实中，属于行政法规的《拆迁条例》往往能打败位阶高于它的《物权法》

　　在北大5位法学教授上书国务院时，一直为古城保护奔走呼告的北京民间人士华新民女士第一时间拿到了5位教授的建议全文。仔细研读之后，她用“兴奋”来描述自己当时的心情，她认为这份建议书点中了现行《拆迁条例》的诸多弊端，并有建设性的提议。随后她联络了全国22个省(区)市近300名祖宅业主和商品房新业主，联名起草了一份“声援书”。

　　多年来，华新民一直在为城市房屋所有者的土地财产权和有关部门较劲儿，她所说的“建设性提议”指的是建议书中讲到的“在条件成熟时，尽快出台土地征收(包括土地所有权征收与土地使用权征收)和房屋拆迁法，统一解决征收、拆迁的条件、程序、补偿、安置标准与争议裁决及救济机制的全盘法律问题。”

　　但华新民的兴奋很快变成了失望。因为在16日法制办组织的专家讨论会上，“土地征收办法”的建议并没有被采纳，“这是带有根本性的问题，不解决，今后还会矛盾不断”。

　　根据《拆迁条例》的规定，国家补偿的只是房屋，而没有涉及土地，现在的大部分业主只有房产证，而没有土地使用证，实际上造成了房屋和土地的分离，于是在拆迁过程中，业主拿不到土地的补偿。“且不说有着永久权利的祖宅，就说近年的业主，买了房子之后，至少在70年内享有对这块土地的使用权即财产权，政府要收回去，就要征收土地财产权，而不能说只是征收土地上的房屋。如果先无偿收走了土地，房屋当然就无从保护了。”

　　“教授们建议中的精髓没有被重视，媒体也没有关注到这一点，太令人失望了！”电话那头的华新民不住地叹息。

　　对此，姜明安表示，“土地征收(包括土地所有权征收与土地使用权征收)和房屋拆迁法”的建议是专门给全国人大的，现有立法的条件确实还不成熟。但他也承认，土地和房屋权利的统一和分离，涉及民众的切身利益，“我想这牵扯的面太广，需要统筹考虑，短期内恐怕难以解决”。

　　不过，姜明安表示，现在传递出来的好消息是，“我们提出的主要的3点意见已经被采纳”。这指的是，长期引发地方政府和民众间严重对立的城市拆迁中的赔偿问题、拆迁主体的界定以及授权问题。目前，当拆迁队“依据”《拆迁条例》手持棍棒与手捧《物权法》的民众对峙时，暴力之下，属于行政法规的《拆迁条例》往往能打败位阶高于它的《物权法》。

　　“如果它们(这3点建议)能得到解决，将大大缓和目前的矛盾。”姜明安说，但目前还没有看到拆迁新法的草案，而且最终的定稿还会加进各方的意见，现在不好对未来拆迁新法的内容作出预测。

　　拆迁新法与地方政府博弈

　　即便拆迁新法能达成成果，能否得到有效执行仍值得怀疑，以往的教训是，地方政府往往会有选择性地执法

　　按国务院的计划，拆迁新法的草案不久后将向社会公开征求意见，而等到新法即《征收与拆迁补偿条例》正式颁布实施之后，《拆迁条例》将被废除，。

　　实际上，《拆迁条例》与《宪法》和《土地管理法》的矛盾从一开始就存在，与《物权法》的冲突更是明显，但几乎没有哪个地方政府认为自己的行为违法，更多的解释是，后两者的条款是原则性的，《拆迁条例》却很具体，“用起来更顺手”。

　　据此次与会的王锡锌教授会后披露，他认为，因直接牵涉到地方土地财政的利益，对《拆迁条例》大改、修订新法的阻力很大。

　　“如果拆迁新法如期望中的那样解决明确公共利益、强制拆迁、先补后征等问题，势必会对地方政府造成压力。”中国政法大学教授蔡定剑表达了自己的担忧，他认为即便拆迁新法能达成上述成果，实际执行时能否得到有效执行仍值得怀疑，以往的教训是，地方政府往往会有选择性地执法，“为了自己的利益，他们可能还会故伎重演，旧的矛盾可能被新的矛盾所取代”。

　　但姜明安显得相对乐观，他认为要看到拆迁新法的进步性，《拆迁条例》的一大弊端是对很多问题没有明确的界定，除了公共利益，还有如“危旧房改造”中的“旧”具体指什么？“以后这样的模糊空间少了，政策被歪曲的几率也就小了，我想地方政府还是会有所顾忌。”

　　在《拆迁条例》即将走向死亡的消息传开之后，与民众的欢呼形成对照的是，一股“抢拆”的力量也正在萌动。就在北大专家的建议书发出之后的12月14日，北京市海淀区也发生了一起因拆迁引发的自焚事件。

　　蔡定剑认为，只出台一个拆迁新法对约束地方政府违法征地拆迁是不够的，还需要配套的制度建设，“到了动用法律这一步时，实际上矛盾已经存在了，剩下的只是激化和缓和的选择。而更好的做法是在政府公共政策的决策阶段让民众充分参与，这样的城市规划能获得民众最大的支持，也能将矛盾消除于萌芽阶段。”

　　但在中国社科院研究生院博士生导师周瑞金看来，如果经济发展模式不转变，追求GDP的热情不减，政府还会继续为了“政绩”和解决财政困难而批租土地，不自觉中就站到了开发商一边，而对民众的疾苦表现麻木。“为了求速度，地方政府一般不愿意花时间去搞辩论，遇到阻力就是用强制手段，这样的问题还是需要全国统筹解决。”周瑞金向《国际先驱导报》指出。

　　构筑“以人为本”价值观

　　现在我们的城市发展和工业化最缺失的就是以人为本，干巴巴的数字取代了人们的幸福就在人们还在为唐福珍们的自焚痛心时，国内媒体刊发了一张反映美国开发商和“钉子户”的和谐照片：一栋商业大楼因一位老太太的拒绝搬迁而被迫改变大楼涉及图纸，盖起了一栋全世界独一无二的建筑。而近年来流传更为广泛的一则故事是普鲁士国王与该国“钉子户”磨坊主的博弈，最后以法院判国王败诉而成为“奇谈”。

　　对国外城市建设和城市化过程有过关注的姜明安表示，无论是美国现在的“和谐佳话”还是过去德国的“君民之争”，发生的前提都是土地私人所有，这与中国的城市土地归国家所有和农村土地归集体所有的基本制度不匹配。但同时，他也认为这些故事折射出来的人文关怀是全世界相通的。“中国可以学习和借鉴的是以人为本和法治精神，现在我们的城市发展和工业化最缺失的就是这个，干巴巴的数字取代了人们的幸福。”

　　如今，修改《拆迁条例》的消息好似一道曙光，给了许多人希望。在此前后，中央经济工作会议召开，提及分配问题，连日来各部门密集出台的调控楼市政策，在某种意义上形成了一套呵护民生的岁末“组合拳”。

　　“中国用30年的时间完成西方200年的转型，用日新月异来形容中国的城市发展并不为过，矛盾的出现在所难免，但也要有度，有的矛盾可以避免，有的矛盾不应该激化。”周瑞金认为，中国发展到今天，许多问题要靠深化改革完成，需要全新的思维，需要以人为本的价值回归。

　　《拆迁条例》与《物权法》的矛盾

　　《物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　第六十六条规定，私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。

　　《物权法》第四十二条对政府征收公民个人的房屋和不动产采取了例外允许、严格限制的态度。该条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

　　专家认为，为了公共利益可以对土地实行征收或者征用的前提是：征收、征用的主体是政府。但《城市房屋拆迁管理条例》规定政府在拆迁过程中仅承担监督管理责任，这与《物权法》精神相违背。

　　政府在下达了行政命令后，将“拆迁人(多为房地产开发商)”推至前台，自己“淡入”幕后，扮演着“仲裁人”的角色。一旦拆迁人和被拆迁人对簿公堂，政府可以回避诉讼的责任和义务。

　　目前大量的拆迁纠纷矛盾主要集中在补偿问题上，关键在于补偿不到位或标准太低。当政府扮演“仲裁人”的角色时，开发商可能为追求利益而做出不当行为。

　　科学的程序是，在城市拆迁中，政府应该充分证明拆迁项目具备公共利益的目的，并经过城市规划、人大审议、评估听证、中介机构评估财产和与被拆迁人协商等一系列程序，使公共利益具备直接性、普遍性、具体性、节制性和公平性。如果政府和被拆迁户因为拆迁发生争议，应该由司法机关来裁判。(邓媛/整理)

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