“制度”博弈：期待政治回归

　　调研反馈

　　华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员  申端锋   农民上访将问题的解决寄希望于政府，但上访农民的很多问题并不是乡镇所能解决得了的，政府除了拥有一定的权威资源，在很多时候对很多问题都是一筹莫展。

　　湖南省社会科学院研究员 陈文胜：根据笔者的调查，农民有80%的愿望乡镇根本就无法满足，乡镇的工作有80%不为农民所欢迎，有80%的干部和农民的积极性得不到调动。乡镇职能转型明显滞后于农村的社会经济变迁，乡镇政府听命于上级政府，又迷失自我。

　　笔者近年来在各地农村调查时发现，税费改革后，以农民负担为核心的干群矛盾趋于缓和，基层政权向服务型政权转变。不过，在这一转变过程中，由于税费改革和乡镇改革后基层政权的弱化，其服务职能并没有落到实处，服务型政权的逻辑并没有出现，而是出现了基层政权与农民的疏离，乡村社会的公共品供给、纠纷调解等无法维系，农民的权利受到损害。

　　从农民上访不断看乡村治理中的诸多困境

　　农民是我国的弱势群体，上访农民一般是弱势群体中的弱势群体。弱势群体必然呼吁一个强大的国家权威的存在，这就是弱势群体的政治，呼吁的不仅是一个治理上强大的国家，而且是一个政治上的国家，弱势群体试图通过政治诉求来获得治理意义上问题的解决。

　　而政府尤其是基层政府对这一问题的认识显然不够，民生政策显然是在治理上做文章，而基层政府也试图通过民生政策来治理这些问题。上访户一般也是民政对象，乡政府试图通过民政来解决上访问题，民政已经成为基层政府处理上访问题的一个主要手段，在民生政策的背景下这一特点表现得尤其明显。于是，在这个意义上，上访户被称为赖货，是为了要东西，这是乡政府的解读，也是在这个意义上，乡政府缺钱。通过对困难求助的解读，我们可以对这一逻辑进行展示，并将之运用到其他上访领域。通过民生政策解决问题的局限性，这是一种非常不讲政治的做法，并且在治理技术上也存在障碍。

　　惠农政策并不是解决问题的政治方式，而是一种治理的方式，是民生政策意义上的，这些政策并没有增加农民对国家政治的参与，而这是三农问题的根本原因，这些政策通过治理上的改善增进了农民对国家的好感。税费改革后，当学者们出于治理困境而呼唤一个强有力的治理国家的时候，其实，农民并不关心这样的问题，农民需要的只是一个无所不能的政治国家。

　　惠农政策出于政治合法性的需要，国家之所以能这样做，是国家治理能力的增强，以及治理技术的完善，这一政策的效果最明显的地方在乡村治理，而不是农民政治，然而，这却鼓舞了“想象的政治”，其本意是要缓和干群关系，由于一个强大的“想象的政治”的存在，却导致了乡村治理中的诸多困境。

　　人民公社时期的乡村治理靠的不单单是国家权力，而是政治，不单单是权力的下沉，更是政治的整合，靠政治将农民整合起来，而不是单纯依靠治理技术。一旦重心移到治理技术层面，这样的治理是无法维系的，因为治理并不是独自存在的，而是与政治一起发挥作用，一个突出表现是“运动式治理”。今天乡村治理面临的困境是，政治与治理的脱节，单纯的强调治理技术和能力，并不能将所有的问题解决，反而可能会引发更多的问题。比如低保的问题，很多的惠农政策在实施过程中反而同样与收税一样困难，为什么呢？说明治理技术与能力并不是唯一的问题，最为关键的是，被治理者是否认同，这就是一个政治的问题。今天的问题是，并非没有认同，而是这一认同与治理出现了错位。所以，我们就要揭示出什么样的治理？什么样的认同？

　　好政策为什么没能带来好治理

　　分田到户以后，在国家治理和乡村治理中，治理技术日益受到重视，并成为改革的主导思路。官僚制发展起来，在乡村治理中的表现就是七所八站先后建立起来，靠科层制而不是政治来治理乡村，机构膨胀的根源实际上是技术治理路线所必然决定的，乡镇作为一个赤裸裸的科层制机器面临着诸多的治理难题，财力、权力等治理技术层面的问题还是问题的表层，最为根本的问题是，乡镇在乡村治理中丧失了政治主体性，他们的政治主体性退回到了一个较为抽象的层面，即笔者关于权威结构的分析，或者他们的政治意识与乡村治理无关，蜕化为乡镇领导人的政治责任和乌纱帽。

　　笔者通过对新时期乡村治理的研究发现，仅仅靠技术是无法完成乡村治理的，税费改革以来的乡村治理困境已经证明了这一点，任何技术治理都需要政治意识形态与之相配套，这一点是大家都承认的现实，直白点说，今天的乡村治理需要政治的配合，很多人已经看出了这一点，单纯依靠治理技术的改革思路已经走进了死胡同。那么，乡村治理需要什么样的政治呢，大多数研究很快地就从去政治化转向了重新政治化，在村民自治这一重新政治化的思路遭到挫折的情况下，乡镇的重新政治化也就提上了议事日程，说白了就是搞民主选举，直选。

　　政治与治理的配合如何实现

　　笔者并不同意这样的思路，在对乡村治理困境揭示的基础上，我们在上访中看到一种农民政治，也就是说，我们应该在理解的基础上思考基层政治重构的方向，本文最后给出的并不是一个出路抑或更具体的对策，而是在现实关怀基础上的一个关于农民政治的解释性框架。

　　这样一来，政治与治理的区分就将关于乡村治理与基层政权的研究提升了一个层次，并且获得了与历史和宏观政治的勾连。现在看来，单纯地呼唤国家权力的介入和对权力性质的规范都是片面的，根本的问题是，政治与治理的配合。

　　分田到户以后，治理在治理技术思路下展开，原来不是问题的问题重新成为问题，这就是大量的遗留问题，同时，治理技术思路产生了新的问题，比如改革成本、制度成本和组织成本的问题，也就是说，技术治理必然是一种高成本的治理模式。

　　在乡镇治理中也是如此，原来的有力量的农民群众成了乡镇的包袱，职能转变就是把这些群众推给市场，让政府从中解脱出来，即所谓的有限政府的说法。同时增强国家的治理技术，这些制度和机构的设置受到成本的限制，政府被迫向自身开刀，即所谓的机构改革，这与企业改革遵循的是同一逻辑，在乡村治理中，技术治理的改革已经走到了尽头，走到了极致，乡村治理的困境促使我们重新思考改革的方向。这就出现了两种声音，一是加强国家权力，现在不是加强的问题，而是治理模式转换的问题(原来的乡村治理模式已经失效)；二是重新政治化，重建农民与基层政权的政治关系，这一主张同样缺乏对治理问题的考察，即重新政治化与乡村治理并不配套，政治与治理是错位的，这在村民自治中已经充分体现出来。

　　单纯依靠治理技术能否应付当前的治理问题？显然不能，一小部分的上访者都应付不了，现在乡政府已经到了赤膊上阵的状态，这在基层信访治理中已经淋漓尽致地体现出来了，“头痛医头、脚痛医脚”都无法维系了，只能说看好，“给我看好”，县委书记如是说。一些常规化的上访，即原先在职能范围内的上访，也是越来越无法解决，而向县一级转移，有些矛盾和问题甚至向省乃至北京转移。

　　国家权力如何与亿万小农打交道被看作是国家政权建设的一个根本问题，同时，这一观点在公共品供给和农民合作的讨论中被充分展开，但这一说法太笼统，其实，国家权力与小农打交道有两个层面的问题，一个是政治层面的打交道，一个是治理层面的打交道，而我们通常所讲的是后者，即治理层面的打交道，偏重于治理技术和组织方式，而前者则被严重忽视了，仅靠制度是无法完成治理的，制度背后还有一个更为根本的政治及其意识形态。

　　以政府再造为核心内容的新公共管理打造的是一个治理性政府。现代国家建构面临的一个问题是，是回到福柯意义上的治理性国家，还是卢梭意义上的具有政治主体性的政治国家，这是一个最为根本的问题。

　　干部声音

　　基层干部心声：基层那些事儿

　　一些基层干部的思想和干部作风存在一些问题表现在：观念不“新”，求稳怕“乱”。思想观念与市场经济的客观要求不相适应，部分干部缺乏开拓进取精神和创新意识，存在“三怕”现象：一怕工作难。二怕得罪人，三怕担责任。素质不“高”，怨天尤人。乡村干部普遍感到“四难”，即工作任务难完成，公益事业难组织，经济难发展，局面难稳定。作风不“实”，拈轻怕重。一是缺乏事业心。二是工作不安心。三是对群众不贴心。(安徽省宿州市埇桥区杨庄乡人民政府乡长 陈新迎)

　　基层干部在工作中最大的难题：一是升迁通道窄，提拔无望；二是环境艰苦，经济待遇低。基层的工作条件艰苦、琐事多、难出成绩；三是群众理解不够，工作难开展。有些群众对党的政策理解不透彻，导致基层干部成了受气筒子。四是工作任务重、压力大。国家近年来出台的“三农”政策较多，加大了基层干部工作量，因此对基层干部的综合素质要求较高，需要不断加强学习才能适应。(中共重庆酉阳自治县组织部长 陶于祥)

　　现在大部分基层党组织基本上处于瘫痪、半瘫痪状态，不少党员多年不缴党费，更谈不上过组织生活，一部分党员党费缴多少，找谁缴都不清楚。基层组织边缘化是一个不争的事实。 “亮点”多的乡(镇)，上级领导去的勤一点，偏远乡(镇)去的少一点，发达乡(镇)一把手坐专车，偏远乡(镇)班子成员挤坐面包车。同样职级反差太大，有一位乡长戏称是没娘的孩。领导不关心、基层有疑心、动摇自信心，用他们的大白话是“老鼠钻进风箱里两头受气”。要想稳定基层党员干部的情绪，必须一视同仁，组织上关心，生活上照顾，条件上从优，真正践行让他们“下得去、放得下、稳得着。”(河南一匿名村支书)

　　在免除农业税后，地方政府对农民的治理基础已不复存在，农民和政府之间的联系进一步减少，干部也只在开展某些特定工作如计划生育、合作医疗等需要农民配合时才和他们打一下交道，干群关系成了“蛙水关系”。脱离了地方政府的治理，没有了政府的帮助(绝大多数县乡政府也无力帮助)，农村经济发展更加困难，农民的养老、医疗、教育、就业、生活等始终难有保障，农村自治组织日益凋敝，非正式组织猖獗，农民的权益不断受到侵害，各种社会问题无法解决。(湖南  李育平)

　　基层的一些现行制度不尽如人意，首先用基层的顺口溜来概括为6个字“有看法，没办法”，根据一把手好恶随意性较大。其次，审批一支笔，一张蓝图画到底，仅仅是“墙上的马、镜子里的烧饼”。应该承认，改革开放30多年来，中央连续多年出台了中央一号文件，让农民吃了“定心丸、放心丸、长效丸”，为国家的粮食安全做出了贡献。但还应该清醒地认识到，在山高皇帝远，穷庙富方仗的农村，歪嘴和尚念歪经的现象时有发生，有利于自己的执行，不利于自己的变通。(河南  杨凤来)

　　“一级政府，一级事权”、“中央点菜，地方买单”的财政体制，导致很多地方政府特别是基层政府无米也要炊，债务问题十分突出。很多地方为了平衡财政收支，出台一些收费项目扩大预算外收入乃至体制外收入就成为必然选择。地方政府利益的放大以及不合理的财政体制导致了经济型地方政府的形成，并成为地方政府治理的一切乱象之源。(广西 王国红)

　　由于我国现行政府管理体制实际上是一种部门负责制，省市等上级部门也对县乡的工作管得过多，不仅程序繁杂，而且检查评比名目繁多，使基层政府穷于应付、苦不堪言。加之地方政府机构普遍膨胀，人浮于事，文山会海，管理效率十分低下。政府领导班子结构不良也常常导致管理困扰，如不做事的到处瞎指挥、乱批评，想做事、能做事的无法施展身手，班子内部不团结产生过多内耗，主要领导人缺乏明晰的发展思路和长远的战略规划等等。(江苏一县委书记)

　　新时期基层治理什么模式最合适

　　我国基层治理结构应该实行“强县政、精乡镇、村合作”

　　乡派、村治与县政难以适应我国拥有庞大农村人口的现实

　　其实寻找基层支撑点的背后就是寻找一条适合现在基层经济社会新情况的治理模式。取消农业税以后，许多基层政府悬浮起来无作为或者不作为。如何正确定位我国基层治理模式？过去提出的乡派、村治、县政观点都难符合中国治理的实际，需要重新设定。

　　乡派观点认为乡村治理结构应实行“县政、乡派、村治”，从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织。乡派观点可以解决目前乡镇机构膨胀问题，但却忽略了中国农村人多事杂的基本现状。

　　村治观点主要从基层民主和自治的角度出发，认为可以通过民主选举的方式形成有利于社会发展的公共意志并处理好乡村公共事务，应该在村民自治的基础上进一步扩大乡镇民主，把农村的社会管理交给基层自治政府，强化自下而上对乡镇行政的监督，从而在农村建立广泛自治的治理结构。该观点忽略了农村基层治理结构所承担的重要的经济和社会管理职能， 在经济基础尚且薄弱的农村，国家不可能把农村的发展一放了之，尤其在缺乏民主土壤的传统乡村社会中，人们需要对完全自治后其它黑恶势力是否会乘虚而入保持警惕。

　　县政观点可以称为废县、虚县。废县就是按照现在撤县设市(整县改市)的路子走下去，一直走到“全国一片‘市’”，其实质是变相实现地方政府四级制，在我国也难走得通。基层治理结构的改革与当地经济发展要求结合起来，不能忽略经济因素在治理结构改革中的基础作用。

　　基层治理结构的创新要从地方经济发展的角度来考虑，综合各方面的意见，未来基层县乡村合理的治理结构应该是：“强县政，精乡镇，村合作”。通过强化县级政府的经济管理职能，建设经济辐射能力强的小城镇体系和发展村庄内部的合作经济实力，对县乡村的发展进行合理分工，可以有效带动农村经济的发展。通过并乡精镇，完善县以下的小城镇体系，并在小城镇的基础上改革乡镇政府。在农村社会自治的基础上，提高农村的经济合作能力，增强农民与市场之间的联系，避免集体经济弱化下所带来的种种弊端。

　　“强县政”与县域经济发展：打造真正的强县域经济

　　如何强县政？主要应该实行“扩县强权”，减少行政环节，提高县域经济竞争力，统筹城乡经济社会管理功能。 

　　作为中国国民经济的基本区域单元，县域经济是城市和农村、城镇经济和农村经济、宏观经济和微观经济的结合部，是国民经济中相对独立的子系统和支撑点。县级政府是国家在农村的基层政权，把国家和省市级政府的意志与农村联系起来，通过整合优化资源配置推动本区域经济的发展。在市场经济体制下，县级政府充当市场的“守夜人”，主要职能在社会管理和公共服务领域，管理模式从“控制型”向“服务型”转换。县级政府通过提供科学、合理的公共品服务，为企业、农户等微观经济主体营造良好的经营环境，推动所辖城区和农村经济的发展。政府公共服务能力由政府的效率和有效性来体现。

　　但在目前的体制下，县级政府提供农村公共产品和服务，塑造良好的市场软环境的能力却每况愈下。受高度集中的官僚组织结构的制约和影响，当前县级政府实际上很难有效地执行市场化的职能目标与任务。整体的组织能力与转型社会的政府职能要求之间尚存在着一定的差距，特别是在政府影响能力、政府自组织能力和政府执行能力方面还存在着相当的不足和缺陷。县级政府自组织能力的缺陷，从根本上讲源自于传统计划管理下组织模式的畸形约束。 

　　县级机构改革是整个基层治理结构的重心所在，必须改变县级政府“责任重大，权限不够”的状况。县域经济是一个统一发展的经济体。从历史来看，“以农稳县， 以工富县， 科教兴县”是改革开放以来县域经济社会发展的主要经验总结。随着县域经济的发展，主导产业的更替和产业结构的演变成为经济增长的主导力量。中国的县城经济一般发育相对成熟，具有比较便捷的交通通讯联系，经过发展能够形成主导产业并迅速增长，使其成为该县域经济的增长极，并通过一系列的溢出效应带动本区域的经济发展。同时，由于农业生产的特殊性和传统农村社会的保障功能，还有相当严重的隐性失业问题。随着工业化和城市化的发展，剩余劳动力转移成为县城人力资本的重要来源。如何扩大县城的可容纳就业人口数量成为制约该地区经济发展的关键问题。

　　精乡镇与小城镇带动乡村发展：重点把乡镇打造成经济发展的中心

　　多年来我国乡镇机构的职能呈现出“越位、错位和缺位”并存现象，还有“有限权力、无限责任”的困境，上级的各个“条条”都可以干预乡镇运行。而我国乡镇长长期处于“什么都管，什么都管不了”的困境，出了事，都得乡镇长来承担，而一旦想真正地去管了，发现什么都难指挥得动。同时乡镇与县、村的关系也是很复杂的。

　　过去的乡镇改革一直在“撤乡并镇”上打转转，思路一直打不开。我觉得这样做是极其危险的。我国目前乡镇的人口数目庞大，过多地撤乡并镇，使许多农村的情况难以被政府掌握，容易出大问题。未来应该走出撤乡并镇的怪圈，有重点地选择一些乡镇大力进行建设，使一个县域范围多几个经济发展中心，以此带动农村的发展。目前的县域经济是县城所在地一花独放，达不到带动整个县域经济发展的目的，未来应该百花齐放，重点建设小城镇，主要是乡镇小城镇，使农村经济有更多的中心来幅射。  

　　乡镇政府作为国家权力在乡村社会的最后一级，直接与农民发生利益关系。当前乡镇一级建制不仅不能废除，乡镇政权还应强化：我们应该形成新的社会发展观，并由此来重新确立农村发展战略、重新定位乡镇政权的职能。 

　　目前我国乡镇治理的角色困境主要包括： 乡镇规模过小，经济辐射能力差 ；县、乡镇的经济缺乏分工和合作 ；不同级别政府事权、财权分工不合理；社会管理制度不完善等。

　　精乡镇关键是提高小城镇的辐射能力。小城镇和农村协同发展关系着中国农村发展的方向和目标。农村城镇化具有聚集人口、产业、人才、资金、信息、服务的功能，实现信息、资金和技术的合理流动。因此，扩乡并镇，提高小城镇的辐射能力，可以有利于集中人力物力财力进行基础设施建设，加快经济增长极的形成，为统筹城乡经济发展提供强大的动力。

　　完善县域小城镇体系，提高中心小城镇质量，增强小城镇的经济集聚和辐射能力，是中国县域城镇化发展的重要思路。我国有2000多个县，每个县重点建设10个乡镇，每个乡镇吸纳1万农村人口，全国就可以减少农民2亿多人。这对提高我国城镇化以及形成县城经济都十分重要。 

　　村域合作与村民自治：仅有选举是不够的，要以专业合作组织重构村民自治制度

　　目前村级的自治存在许多问题，村级政府不但缺乏完善的经济组织和管理制度，村民自治还缺乏有效的监督与制裁机制，“村务公开”、“一事一议”等制度缺乏实施的基础与动力，一些村规民约与现有法律条例明显不符等。

　　未来应该加强村域合作，就是以村社组织为经营主体，以村社地域为适度规模，在家庭联产承包经营的基础上进行资产整合的生产经营。作为中国农村的地缘社会组织，村社必然将在很长的时间内继续存在，尽管向现代产业社会转型打破了传统村落共同体的农业生产、生活和社会规则，但农户之间形成的共同的文化信仰并没有被打破。村民可以通过不同的形式，在农户财产的基础上通过村域合作发展集体经济。以合作社的形式将农户之间联系起来进行分工协作，能够解决“小农户、大市场”的困境，有利于农户利益和农业产业化发展。发展村域合作，还可以通过农户之间的合作与分工，节省大量的农业生产的劳动时间，把农业剩余劳动力解放出来，向其他产业进行转移。通过有组织、有计划的劳动力转移，促进地区工业化和城市化发展，提高地区竞争力。(作者为中国人民大学农业与农村发展学院副院长、博导)