土地财政可持续多久
土地财政可持续多久
土地都在政府手上，既然要卖出去，为什么不卖个高价呢？
文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏
“地王”频现的2009年中国土地市场，一扫2008年的“流拍”阴霾，土地出让金总金额达15000亿元，同比增加140%。中国指数研究院年终盘点报告披露的这一数字再度引发了对地方政府是否过度依赖土地财政的担忧与质疑。
自1994年分税制改革后，各地的土地出让金收入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成为了地方的“第二财政”，“土地出让金占地方财政收入的比例，平均至少在50%以上，西部一些城市这一比例甚至达到80%以上”，中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云很肯定地告诉本刊记者。
在业内人士眼中，地方政府如鱼得水地依赖于土地财政，带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费，很多城市陷入了“占地—卖地—占地”的怪圈，而土地价格的飚升也推动了房价的居高不下。为了抑制地方政府的卖地冲动，有消息说中央拟上收一部分土地出让金，但国土资源部相关人士对记者表示，早就有过这样的建议，并没有听说进入实施阶段。
上一次对土地出让金中央和地方之间再分配问题的热议是在2007年前后，最终财政部、国土部等下发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对这一问题并未涉及，规定土地出让收支纳入地方基金预算，实行“收支两条线”管理。当时专家学者们预判这一规定将起到冷却地方卖地热情的作用，从目前的状况来看，并没有实现。
而关于物业税开征之后将取代土地出让金的说法，邹晓云表示，征收物业税并不意味着土地出让金缴纳要被取消，土地出让有偿使用是写入土地管理法的，而目前并没有要修订的意思。
土地财政弊端凸显
对于土地财政的说法，到北京开会的中部某市土地局长却表示，不能笼统地说现在地方财政是土地财政。“应该用数据说话，”这位局长以他所在的城市为例说，土地出让金收入只占财政收入的百分之十几，“如果以土地出让的纯收益来讲，这个比例就更低了”。
“关键是现在一些地方上报到部里(国土资源部)的数据也并不准确”，国土资源部相关研究人员表示。“从目前各地卖地的数量以及经济发展的情况来分析，相当部分城市的土地出让金占地方财政收入比例，至少在50%以上”。
很多地方都有每年完成多少的卖地收入的任务。这位研究人员表示，让他惊讶的是，甚至一些一线城市也都有卖地指标。
对于地方政府倚重卖地收入的状况，国土资源部副部长鹿心社曾明确表示，“土地是重要的资源，也是非常重要的资产。通过土地的有偿出让，确实为城市的发展建设积累了部分资金。”但他同时表示，国土部门已经注意到一些地方政府过分依赖土地收入的现象。
事实上，一些地方政府过分依赖土地收入的负面影响越来越明显。一方面，很多城市政府将尽量多卖地作为第一选择，带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费。另一方面，为了获得高收入，政府希望将地价确定在一个高位上。这最后影响到了土地市场的正常运行，影响到房地产市场，助长了房价的飚升。
在获得土地出让金的同时，房地产市场的繁荣还带来了税收的增长。一些城市政府的财政收入中一半以上与房地产相关，成为影响中央调控房地产市场成效并不显著的重要原因之一。
而“获益于土地”的地方政府，也因此有了足够的“土地冲动”。虽经几番严查行动，依然存在建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张、违法违规用地、滥占耕地等屡禁不止的问题。
土地出让金部分收归中央？
从2007年1月1日起实施的土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，对土地出让金的使用范围作出了明确的规定，主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。
事实上，“地方政府的很大一部分土地出让金收入又投入到基础设施建设中，带来新的土地价格上升，形成新的可以卖更高价格的地。钱从土地上来再花到土地上，只不过雪球越滚越大”，邹晓云指出，“关键是这一股扩张的力量不是经济发展带来的内生的需求力量，而是地方政府划定一个需求目标，再根据此目标卖地，最后形成城市范围无序扩张，恶性循环。
“香港的土地收益占政府的财政收入的比例也不小，但不同的是，香港不是根据政府需要多少钱设定卖地指标，而是有人需要买地，政府通过出让得到钱。”邹晓云表示，“这样买地的人是有实实在在的需求的，资金也是有充分保障的。而内地一些城市的情况是不知道你有钱没钱，先做好地，最后必须要卖出去。”
“本来，按说每年的土地供应都有计划”，一位不愿透露姓名的开发商表示，“但是非常不明确，而且变数很多，客观来看，计划数据本身就依据不够。”
“关键在于这并不是可持续，这并不能成为地方政府长久的稳定的收入来源”，受访的专家指出，“一旦地方土地收益大幅缩水，将导致地方财政难以为继。”
这样的担心在2008年得到印证。由于全球金融危机的影响，地方政府土地出让金收入减少，一些工程项目资金缺少保障。例如廉租房的建设。“而且70年的土地出让收益，提早一次性花光，寅吃卯粮，不利于可持续发展。”上述专家指出，“所以，学者们建议，将土地出让金部分上收中央，以抑制地方的卖地冲动。”
中国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年。当时的土地使用费作为地方税的一个变种，主要用于地方城镇建设和维护，而中央并未从中获利。
1988年11月实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，开始将土地使用费改为土地使用税，按年收取，每平方米从0.2元到10元不等。中央和地方政府按5:5分成。土地使用税的征收大大改善了中央政府和地方政府的财政状况。但一些地方出现少交、瞒交部分土地使用税的现象。
1989年5月，国务院出台了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政，其中40%上交中央财政，60%留归地方财政。主要用于城市建设和土地开发，专款专用。
两个月后，中央提取的比例降至32%。财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定土地使用权出让收入全部上交财政，其中先由取得收入的城市财政部门留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归城市财政部门，实行收支两条线方式管理。
但一些地方政府隐瞒土地出让收入的现象严重，中央提取部分难以落实。
1992年，财政部又出台了《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入管理工作的通知》，要求地方政府按规定向中央财政上交国有土地使用权出让收入。
半年后，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上交中央财政部分的比例，下调为5%。
1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为地方政府的“第二财政”。
2006年12月，国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，明确了国有土地使用权出让收入的范围，要求加强国有土地使用权出让收入征收管理；将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。
能否打破政府对土地的垄断
政府希望卖更多的地，获得更多的土地出让收入，但是如果供应量大的话，应该不会制造出高价“地王”；为什么在一些城市还会频频刷新土地拍卖纪录呢？邹晓云表示，这看似矛盾的背后，实际上是政府对土地的垄断在支撑。
对于一些专家认为由于分税制的影响，地方财权事权不匹配，财政收入捉襟见肘，促使地方政府卖地谋求资金的说法，邹晓云并不完全赞同。在他看来，实际上分税制并不是地方政府卖地的根本原因。“即使税收收入多，地方政府还是会卖地。按照现在的机制，土地都储备在政府手中，必须通过卖的方式供应出去。既然要卖，为什么不卖个高价呢？土地收入使用起来又很方便，何乐而不为呢？”
邹晓云建议，改革土地财政可以从两个方面入手：一是减少政府控制土地的数量，降低政府对土地出让的垄断，让土地使用权自由买卖；二是政府每年在交易或者使用过程中征收土地税。“政府手上没有了土地，不能通过卖地挣钱，就会尽量使用税收的方式去找钱”。
邹晓云表示，土地收益分配制度改革不能再走税收由中央控制多数的老路。土地虽然名义上为国有，但终究是地方资源，应该为地方所用，对地方的经济发展发挥重要的作用。土地收益也应该由地方所享有。但地方所有决不是地方政府所有。
“另外，要改革目前的土地供应机制”，邹晓云指出，目前的状况是基本不明确每年的土地供应量是多少，有的地方会有供应面积的公布，但不知道具体位置在哪里，分成多少幅地来供应，信息不对称就会造成价格的上涨。建议以季度集中供地或者定期供地的方式来减少这种人为的“地荒”。
据悉，国土资源部拟出台《国有建设用地供应计划编制规范》，按照编制规范，地方政府要编制全年的供地方向、各个地块的用途、拍卖时间等计划，“但是，地方政府也不一定会认真执行”，有受访专家指出。
邹晓云强调，还应按照逐步缩小征地范围的改革路径，将城市规划范围内的集体建设用地区分公益和非公益用途。公益用途仍可以实行征地，非公益用途应该逐步引入集体和农民作为流转主体，让农民和集体参与到土地收益的分配当中来。□
启动“全民最低保障住宅制度”
只要政策设计得好，我们就可以再次将房地产对经济稳定的威胁，化作发展的机会，帮助中国躲过可能存在的超级通货膨胀的威胁
文/赵燕菁
2009年12月11日国家统计局公布的全国平均数据显示，11月房价环比上涨1.2%，折算成全年涨幅接近15%，个别城市的环比涨幅超过2%，折算成全年涨幅超过25%。中央经济工作会议刚一开完，12月14日国务院就召开常务会议专门研究房地产调控政策，凸显了年底住宅价格突涨带来的紧迫性问题。
在2010年，会不会再次出现“政策性拐点”？整个房地产市场都在屏息以待。
通胀预期是怎样形成的
谈论任何价格现象，都不能回避货币问题。房价也不例外。
尽管不同的货币理论对货币增减如何影响经济意见不一，但都认为合意的货币数量同社会财富数量间存在对应关系。如果这种对应关系发生变化，就会出现通货膨胀或通货紧缩。
假如货币流通速度为一个稳定的恒量，市场上货币存量是100元，市场上财富的价格就是100元。现在货币数量没有变，财富升值30%，此时，货币就需要相应增加30元，否则，单位财富的市场标价就会下降，出现通货紧缩；如果财富损失30%，市场就需要减少30元的货币，否则，单位财富的市场标价就要提高，导致通货膨胀。
任何物品市场价格的提高，都是在“吸收”货币；相反，物品市场价格的降低，都是在“释放”货币。前者使货币倾向于不足，后者使货币倾向于过剩。
在经济高涨的周期，商品供不应求，消费者间的竞争使得市场价格节节攀升，企业利润增加，此时，必须释放货币，避免通货紧缩，满足交易的需求；而经济衰退的周期，商品供给过剩，生产者不断杀价，使得市场价格全面暴跌，企业债务增加，此时，就要回笼货币，避免通货膨胀。简言之，“利润增加货币需求，亏损减少货币需求”。
2008年下半年以来，为了应对金融海啸，国家在短时间内释放了巨量货币。M2增幅高达29.42%，不仅远高于2009年年初定下来的17%的增幅，而且也远高于GDP+CPI的增幅。央行最新数据显示，2009年人民币各项贷款增加9.59万亿元，同比多增4.69万亿元(而2007及2008年全年贷款新增分别只有3.6万亿元和4.9万亿元)。其中，高达6万亿的资金流向地方政府融资平台，这些资金的宏观效果(吸收还是释出货币)很大程度上都取决于房地产(形成的是利润还是负债)。加上“4万亿”的财政投资，这些货币如果形成的不是利润而是亏损，市场就可能在不久的将来，看到一场空前的通货膨胀。
难怪天价“地王”一个接着一个
最新一轮的房地产热，源自市场对高通货膨胀的预期，而非地方政府所谓的“土地财政”。道理很简单，如果市场上有两部分人，一部分持有货币(包括债券)，另一部分持有资产(包括债务)，通货膨胀并不会平均地对两者造成影响。在财富流失过程中，持有货币(包括债权)一方的损失，将会远大于持有资产(债务)的一方。现在，很多人嘲笑房地产市场上的高地价已经是“面粉比面包贵”，但如果考虑到通货膨胀的可能，持有土地并不一定会比持有货币风险更大。
更何况这些持有土地的钱又是“借来的”。万德数据显示，2009年前三季度，房地产企业在市场融资累计972.21亿元，还有约40家企业的661.35亿元融资计划等待证监会审批。1～11月，8999亿银行资金注入房地产，同比增长40.17%，较之房地产最火爆的2007年还超出30%。如此多的银行资金注入房地产，难怪天价“地王”一个接着一个，地方政府土地收入纷纷突破历史最高水平。
值得注意的是，前100家房地产上市公司目前的存货周转天数、应收账款周转天数、营业周期，分别长达8.61年、12.02年、19.95年。对如此之长的营业周期，唯一的解释就是房地产企业预期未来地价会大幅上涨。否则，仅资金成本，就可能导致其严重亏损。种种迹象表明，不管学界判断如何，市场已经在为应对超级通货膨胀做准备了。市场知道，一旦出现通货膨胀，手上握有现金的企业和个人，几乎没有机会短期内把现金转变为实物。
高房价吸收了通胀压力
2009年底，印度、越南相继出现通货膨胀。中国刺激经济的力度远在这些国家之上，却没有通胀的迹象。一个合理的解释，就是房价、地价的上涨，导致名义社会财富剧增，大规模地吸收了市场上的流动性。也就是说，房地产市场的高涨，防止(或至少是延缓)了超级通货膨胀的到来。可以想象，如果没有房地产这个巨大的蓄水库吸收了绝大部分货币的话，今天老百姓抢购的就不是房子了，而可能是食盐、粮食、肥皂……
正如同发烧是对炎症的正常反应一样，现在的不动产价格大幅上升，乃是对前一阶段市场上货币大增的一种正常反应。也许我们可以通过政策将房价压下去，却如同把发烧降下去并不会解决炎症一样，压低房价反而会进一步恶化衰退周期里货币的过剩。
这就意味着当前的房地产“过热”，不仅没有“绑架”宏观经济，相反，是房地产延缓了宏观经济的崩溃。中国经济的深层问题，是释放了过多的货币，而没有创造出相应的利润。房地产“发烧”，不动产价格上涨，只不过是经济“炎症”的外在表征，是市场“吸收”货币的自然机制。
尽管靠房地产价格飙升“吸收”流动性是不可持续的，但打压房价，同样解决不了流动性过剩的问题。捅破“房地产泡沫”，不仅不能使过热的经济“消炎”，反而可能导致“病灶”(通货膨胀压力)转移扩散到更危险的部位(如股市、原料，甚至食品)，产生一系列无法预料的严重后果。
抑制房地产过热的治本之策，在于大规模回收流动性，使市场上的货币与实物财富重新恢复平衡。遗憾的是，迄今为止我们并没有在经济衰退的周期里，找到减少流动性的有效途径。经济高潮时的债务，一旦无法通过创造利润偿还，银行利润就会被用来充抵烂账，导致资本充足率下降，贷款规模也会相应萎缩。此时，为了恢复银行的功能，避免伤及正常运营的企业，不仅不能收紧银根，反而要注入更多的货币。美联储正是汲取了上世纪30年代抽紧银根导致大萧条的教训，在应对金融海啸时，向银行注入了空前规模的流动性。而这又为危害更大的通货膨胀埋下祸根。
1998年房改的启示
减少货币不可行，恢复货币与财富平衡的唯一途径，就剩下增加财富一途。这就要求新注入的资金所创造的增量财富(利润)，必须超过存量财富的减少(亏损)。显然，这在下降的经济周期里，几乎是不可能的。那么，中国是否存在这样的可能？让我们回顾一下1997年亚洲金融风暴时的中国经济，当时的国际、国内形势同今天非常类似。
亚洲金融危机爆发于1997年。从1999年开始，中国经济增长开始迅速回升，经济增长率从1998年的7.8%、1999年的7.6%、2000年的8.4%、2001年的8.3%，上升到2002年的9.1%。1998～2002年间，每年基础货币的增加幅度(发行货币)均不低于20%，远高于GDP+CPI的增长率。按正常情况(也就是所谓的“菲利普斯效应”)，本该出现通货膨胀。但是1998～2002年却出现了“无法解释”的通货紧缩。零售物价指数RPI在1998年下降了2.28%，1999年为-3%，2000年为-1.5%，2001年为-0.8%，到了2002年还继续下降了1.8%。消费价格指数CPI1998年为-2.6%，1999年为-2.4%，2000年为-1.3%，2001年为-2.5%，2002年下跌0.8%。出现了逆菲利普斯曲线运行的“反常”经济现象。
回顾当时的经济，唯一重要的宏观变量，就是肇始于1998年的住房制度改革。这次改革的一个重要特点，就是以远低于市场价格的代价，将存量“公房”的产权转移给居民。随后几年，这些不动产陆续上市，以几万元的房改价获得的住宅，在市场上可以卖到十几万甚至几十万元。市场的名义财富在几乎没有新增货币投入的情况下迅速增加。除了微观上居民财产性收入(家庭“利润”)剧增，一个重要的宏观效果，就是大量吸收市场上的流动性。其吸收货币的效果竟如此显著，以致造成经济高增长的同时，通货不涨反缩。
