中国式拆迁新路径

　　新拆迁条例即将颁布之时，地方政府正迫不及待地与时间赛跑，其背后隐含的官民利益之争越发暴露出中国式拆迁悲剧的根源

　　文｜本刊记者 朱文强

　　岁末年庚，中国正在进行着一场关乎民众的变革。

　　“拆迁”两个字消失了，在1月21日国务院法制办召开的第二次座谈会上，北大法学院教授王锡锌发现，“草案有了实质性的变化”。新条例草案有可能在春节前向社会公众征求意见。

　　中国政法大学原校长、物权法专家起草组负责人江平等8位学者参加了座谈会，江平说：“必须看到，拆迁问题已经引起了越来越大的社会矛盾。现行的拆迁条例违反《宪法》里‘公民的合法的私有财产不受侵犯’的条款，也不符合《物权法》的规定，必须废除。”

　　然而，这部伴随着中国城市化的进程而诞生，却被广为诟病的《城市房屋拆迁管理条例》足足实行了8年，也导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的巨大扭曲。

　　城市化围裹下的拆迁经济

　　这场变革的起始点，被舆论更多的定格在2009年11月13日。

　　四川省成都市金牛区天回镇，47岁的唐福珍独自站在自家3层楼顶平台上，面对拆迁大军的咄咄气势，点燃了自己。唐福珍用这种极端的方式捍卫着自己的一点点权利，但不久，唐福珍的行为被定性为暴力抗拒拆迁，数名家属也因此被抓。

　　在中国拆迁浪潮中，官与民的争斗历来演绎着各种荒诞的剧本，如今，在这样一个特殊的历史时期，唐福珍的行为被媒体无限放大，直至将要决定一项法规的变革。北京大学法学院副院长、博士生导师沈岿教授认为，目前制度的不合理使得强制拆迁、暴力拆迁引发的冲突越来越大，在利益的诱惑下，已经形成复杂的拆迁利益链条。

　　这个无形的利益链条背后，是中国城市化进程中政府之于拆迁经济的最大化追求，这种巨大的利益，使得政府与民众之间的地权之争愈演愈烈。1989年，财政部颁发《国有土地使用权有偿收入管理暂行实施办法》，规定城市土地出让收益的20%留给地方政府，用作城市建设和土地开发费用，其余80%按四六分成，中央政府占40%，地方政府占60%。

　　之后，在地方政府的争取下，中央政府做出巨大让步，将中央财政从土地使用权出让中分得的部分，对不同城市按85%～99%的比例返还给地方政府，返还期为两年。

　　土地收入逐步成为地方政府经济收入的重要来源。

　　1994年，中央政府实行分税制改革，大幅度提高中央财政收入占全国财政收入的比重，地方政府税收比例锐减，与此同时，土地收益开始全部列入地方财政收入，地方政府对土地经济的追求欲望达到最大化。北京大学法学院教授、博士生导师王锡锌一针见血地说：“最核心的还是利益。我看到一些数据，有的地方土地财政的份额占到三分之一以上，有的甚至更高，超过50%，所以卖地的收入，成了一些地方政府很主要的来源。在这种情况下，土地的征收、房屋的征收，如果变得更加有利于所有权人的利益，就意味着房屋征收的成本会提高，意味着土地使用权的转移会变得非常复杂，而这个是地方政府在目前的情况下不愿意的。”

　　有统计数据揭示：土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约获得60%～70%，农民获得5%～10%。在中国大规模推进城市化的进程中，拆迁成为一种常态的手段，这种手段也在逐步改变着人们的生活方式。

　　2009年初，河北省唐山市路南区委经提出“建设唐山市商业商务中心、创意中心、政务中心，打造中心城区新的增长极”的战略构想。

　　这些庞大构想出台后，截至目前，人口仅24.5万人，土地面积67.33平方公里，但却有28平方公里的采煤塌陷地和波及区的唐山市路南区已累计拆除各类建筑330万平方米，占建成区面积的三分之一，腾出土地1万余亩，这将是一笔巨大的土地收入。

　　而伴随着这种大规模的拆迁运动，政府与民众之间的利益暗战逐步升级。

　　2009年11月23日，河北省张家口市桥西区上演了一幕闹剧式的强拆。在还没有签定拆迁协议之前，退休女市民温春梅的房子被突然拆除。当地拆迁办的荒诞解释是：“房子不是故意拆的，而是雇佣大型钩机在清理垃圾时操作不当，不小心把房子碰倒了。”办案民警表示，不小心碰倒房子并不是故意损坏，所以不能立案，赔偿问题需要双方协商解决，协商不成只能走法律程序去法院起诉了。

　　国家信访局的统计数据显示，从2003年到2006年的上访中，有近40%涉及拆迁，而在当时的建设部这个比例高达70%～80%。中国律师精英网首席律师尹富强说：“和谐拆迁的前提应当是政府不与民争利，要让利于民，为民谋福利，这是构建和谐拆迁的根本。”

　　暴力拆迁中的政府逻辑

　　2009年10月20日，黑龙江省东宁县东宁电视新闻播出了对6名钉子户强拆的报道。

　　东宁县在连续多年大规模拆迁的基础上，又提出三年内拆除县城内剩余的60万平方米平房。拆迁为政府带来不菲的收益——全县连续3年土地出让金超过5000万元。

　　东宁县长任侃在2008年5月27日“东宁县棚户区改造动员大会”上说：“我们决不能因为钉子户的从中作梗，破坏了全县的发展大局，影响了广大人民群众住好房子、住好环境的热切愿望。在这里，我也希望有这种想法的人，把心态放平，把思想摆正，积极支持投身到拆迁热潮中来，不能与东宁人民为敌，不能以卵击石。”

　　在巨大经济利益面前，地方政府的拆迁逻辑永远被赋予了“发展大局”的标签。

　　中国政法大学教授、宪政研究中心主任蔡定剑认为，城市规划为强制拆迁提供了合法的根据。地方政府一旦以规划的名义把一个居民区变成公共利益项目，公民的合法财产权就很难被保障。在国外，保障财产权的更根本的一个手段就是城市规划中要有公众参与，这是一个从源头上保护公民财产权的制度措施。如果在每个程序的行政环节都有公众的参与，行政要滥用权力就不容易。没有公民源头上的参与，到拆迁的末端就只有暴力抵抗。

　　针对目前各地政府正在进行的突击拆迁行为，王锡锌建议，国务院应该出台一个文件或通知，规定一些明确的问责制度，明确规定在新的拆迁条例出来之前，要停止拆迁，特别要停止动用暴力的拆迁。

　　“拆迁”变为“搬迁”之后

　　2009年12月16日，北京金台饭店，经历了4个多小时的激烈讨论，国务院法制办副主任郜风涛宣布，《征收与拆迁补偿条例》颁布实施之后，旧拆迁条例将同时废除，整个拆迁的思路将发生“根本性变化”。

　　“遇到的阻力也很大，尤其是来自于地方政府的压力。”北京大学法学院教授王锡锌说，“因为修改《拆迁条例》直接牵涉到地方土地财政的利益，而且，现在许多地方政府在城市发展中将许多市政项目交付商业开发，这也是地方政府阻力的一个重要因素。”

　　这次拆迁条例修改涉及五大方面：对公民房屋的征收决定、拆迁条件及其程序；关于公共利益的界定；关于补偿的标准；关于争议解决的机制；非因公共利益的需要进行补偿和拆迁的问题。

　　针对征收条例制订中遇到的困难，国务院法制办主任曹康泰将之概括为三个主要问题。首先面对的是如何界定公共利益的问题，他表示，征收条例将会采取列举的方式界定公共利益，且倾向于采取对公共利益进行范围较窄的界定，不过这遭遇了地方的不同意见，地方希望能够将之界定得宽一点。

　　第二个困难为征收程序，包括征收程序由谁启动等问题都需要征收条例做出规定。此外，补偿问题也是难点，法制办倾向于按市场价格补偿，“你把人家房子拆了，总得让人家有能力购买新的房子。”曹康泰说。

　　究其根源，中国政法大学教授、宪政研究中心主任蔡定剑认为，“我们没有建立违宪审查制度。”尤其是对法规的司法审查制。司法审查制度肯定比政府的自我审查更清楚有效，而由于公民的参与，他们对法规是否侵害他们的权利更知冷暖，更有发言权，因而也是更有利于保护公民权利的制度安排。

　　1月21日召开的第二次关于拆迁条例的座谈会上，“搬迁”一词取代了“拆迁”。一字之变的背后则是对“公共利益”界定、征收程序、暴力胁迫、补偿环节等都做了相当细致而明确的规定。“拆迁”的历史结束了，搬迁的历史才刚开始。

　　新的《条例》能否扼制住之前“拆迁”乱象的延续，“搬迁”能否解决未来的冲突仍有待时间来验证。

　　在这种没有规划、

　　没有资质的拆迁运动中，

　　政府的承诺

　　是需要付出信用成本的。