《瞭望》文章：给利益冲突套上缰绳

　　利益冲突威胁着公众对官员决策客观性的信心，也是腐败发生的重要根源。因此，反腐败应从防止利益冲突入手

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 李松

　　“不准允许、纵容配偶、子女及其配偶在异地工商注册登记后，到本人管辖的地区和业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业活动。”

　　这是2月23日中央颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中，对党员领导干部规定的禁止行为之一。这个准则在多处提出“公共利益发生冲突”的概念。

　　“这是借鉴了我国近年来各地各部门有关经验和做法，在防止利益冲突方面有不少探索，是一个从源头上防止腐败的主导对策。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受《瞭望》新闻周刊记者采访时表示。

　　据了解，在很多国家的反腐败实践中，都通过完善和健全防止利益冲突机制，来预防各种腐败现象的发生。所谓利益冲突，指政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。这里的利益，不仅是经济利益，还包括专业利益、个人声誉等等。

　　多位受访专家认为，目前我国各个领域普遍存在利益冲突问题，已成为腐败发生的重要根源。有关部门应尽快完善和健全防止利益冲突机制，因为这是国家廉政体系的重要支柱，直接影响到廉政建设的总体成效。

　　利益冲突成为“腐败之源”

　　3月1日，中国足协声名显赫的“掌门人”——南勇，在足坛反赌风暴中，因操纵足球比赛涉嫌收受贿赂被逮捕了！

　　众所周知，南勇在落马前，不但是中国足协专职副主席，还是国家体育总局足球运动管理中心主任，前一个职务被视为民间组织负责人，后一个属于正局级政府官员。此前，他还是一个商业机构的领导——中超公司董事长。

　　中国足协和足球管理中心是两块牌子一套人马，这决定了中国足协既是权力机构，又是市场主体。受访专家指出，南勇身兼数职，既是“裁判”，又是“运动员”，难免用自己一手制定的规章政策，到市场上牟取利益。

　　以往发生的一些重大腐败案件中，都存在着利益冲突的问题。比如山东省泰安市岱岳区建设局原局长周广玉个人资产上千万元，拥有18家公司，涉及房地产开发、典当、担保、制药等行业，因贪污受贿、挪用公款、滥用职权，被泰安市中级法院一审判处无期徒刑，并处没收个人全部财产；陕西省渭南市临渭区交通局原局长雷建民私设4个工程项目部，代表甲方临渭区交通局，与乙方为其个人的项目部签订通村路虚假合同套取工程款，因犯贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪，被渭南市中级法院一审判处无期徒刑，等等。

　　值得警惕的是，我国有些利益冲突因案发受到关注，并且得到规范，而有的却隐蔽性极强，且在法律上也没有具体明确的量刑，比如官员退休后到私营企业高薪就职、官员私下管理与其私人利益和亲属利益有关的业务，等等。

　　“改革开放三十年来，我国社会经济发展变化很大，也产生了诸多社会矛盾，其中利益冲突是直接的表现形式。”国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授对本刊记者表示，“在现阶段，我国社会主要存在三大利益冲突，即劳资利益冲突、社会分配利益冲突、政府和公众利益冲突。”

　　“在三大利益冲突中，劳资利益冲突在我国社会涉及范围最大。在计划经济时代，这个问题不明显，随着市场经济的发展，问题越来越凸显。”汪玉凯教授进一步解释说，“在社会分配利益冲突方面，随着社会贫富差距悬殊，‘仇富’现象也越来越严重，造成的社会阶层对立现象不容忽视。尤其要引起重视的是政府和公众利益冲突，因为这个利益冲突的背后，实质却是官员和公众的利益冲突，直接损害的是党的执政基础。比如暴力征地、拆迁，等等。”

　　“利益冲突的存在是难免的，关键是要防止利益冲突恶化，尤其要注意遏制强势利益集团对弱势群体的侵凌。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受本刊记者采访时指出，“在有些地方司法失效、调解机制缺失的情况下，如果公众通过上访、网络曝光等方式来促使问题解决，说明问题已到相当严重的地步。”

　　中央反复提及“利益冲突”

　　在多位受访专家看来，利益冲突是腐败发生的重要根源。因为官员在履行决策过程和行政过程中，如果私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突，要是缺乏制度进行及时合理的解决，就极容易发生腐败。

　　本刊记者调查发现，目前我国官员的利益冲突问题，可以梳理为交易型利益冲突、影响型利益冲突、“旋转”型利益冲突等三种类型。

　　“交易型利益冲突，就是官员利用职务之便，直接从利益关联者那里收取私人利益。”李成言教授介绍，“这种情况较常见，比如有些官员对房地产行业有管理审批权，以超低价从房产商那里买房；对矿产资源开发有管理审批权的官员入股煤矿、投‘干股’，等等。”

　　在各种利益冲突中，影响型利益冲突通常表现为，官员利用公权力的影响，直接或间接地实现自己、亲属或利益相关者的私人利益，比如处理亲属问题、自我交易、影响交易、裙带关系，等等。

　　同其他利益冲突相比较，“旋转”型利益冲突更有隐蔽性——有些官员具有公私双重角色，在履行公共事务的过程中，利用公权为自己、亲属或利益相关者谋取私人利益。典型的有自己开公司、兼职、退休后到企业任职等形式。

　　“目前公众对有些人事任免、政府采购、工程招标、行政审批事项不信任，根源就在于决策官员在政策决定中存在利益冲突。”李成言教授认为，“利益冲突问题对政府廉洁危害极大，其要害在于这种行为削弱了公众对官员的基本信任。在现实中，即使官员没有获得私人利益，但只要利益冲突明显存在，公众就有理由对官员在决策过程和行政过程中的客观性产生质疑。”

　　正因为如此，防止利益冲突被多数国家视为有效预防腐败的前瞻性策略。近年来，我国也先后颁布数十项针对利益冲突的法规政策。其中影响比较大的有1984年出台的《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》；1997年印发的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》；2007年颁布《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》；1998年下发的《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》；2009年全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案(七)》，其中明确国家工作人员的近亲属、离职的国家工作人员受贿的刑罚问题。

　　不过，尽管以往出台此类法规政策多达数十项，但仅仅属于党内法规和行政法规。在这些法规政策中，虽没有“防止利益冲突”之类的明确表述，但不少内容却旨在防止利益冲突，以从源头上预防和治理腐败。

　　2009年9月18日，中共十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出：“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。”这是中央文件首次使用“利益冲突”这样全新的廉政概念。

　　2010年2月25日至26日，2009年度惩治和预防腐败体系建设检查工作汇报会在北京召开。中共中央书记处书记、中央纪委副书记何勇在会上又强调，“要建立健全防止利益冲突制度，最大限度地减少和避免公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域权力寻租机会。”

　　“中央近来反复提及‘利益冲突’，说明我国反腐在总体战略上进行着思维转型，并尝试运用综合预防腐败的现实策略，凸显出预防和治本工作的重要性，也是反腐倡廉建设向纵深推进的标志之一。”李成言教授分析认为。

　　从解决“利益冲突”入手反腐

　　我国要在反腐方面向纵深顺利推进，多位受访专家认为，前提必须从解决“利益冲突”方面入手，这就迫切需要结合我国实际情况，借鉴国外的成功经验，尽快建立一套有效的防止利益冲突机制。

　　据专家介绍，加拿大、美国、英国等发达国家，都将管理利益冲突活动制定为法律。主要对官员财产申报、资产处理、回避、礼品和馈赠、离职后的就业、经济投资活动等容易引发利益冲突的事项，进行了严格、详细的规定。比如加拿大政府颁布《利益冲突章程》，并针对现任和退休的公职人员制定了《公职人员利益冲突与离职后行为准则》；美国的《利益冲突法》是一部刑事法律，规定了相应的罚金刑和有期徒刑；英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制度，要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益。

　　“有些国家积累的反腐败经验值得借鉴。”汪玉凯教授表示，“既要科学地借鉴国际社会在防止利益冲突方面的成功经验和做法，又要充分考虑我国当前特定的反腐形势和工作重点，分阶段分步骤且有针对性地加强自身的廉政建设。”

　　2009年10月14日，中美两国共同在北京举办主题为“廉政准则——防止利益冲突”研讨会。中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在会见参会代表时指出，“建立防止利益冲突机制，是中共十七届四中全会提出的一个重要课题，中国将结合这次研讨会的成果，吸收各国的有益经验，抓紧研究制定相关制度”。

　　据了解，我国有些地方政府，此前已对防止利益冲突“试水”。2009年7月，浙江省温州市印发《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法》。由此，“利益冲突”这一陌生的廉政概念，正式进入地方领导的视线。

　　2010年2月，浙江省杭州市出台了防止利益冲突制度。据报道，杭州几年前就对此进行研究，如市纪委将上城区文广新局刘某某利用权力直接将手中掌握的文化市场经营许可证挂牌出卖的行为定义为“直接交易型”的利益冲突；规定官员要对家属配偶子女就业、经商等情况进行信息公开，等等。

　　但本刊记者调查发现，我国防止利益冲突的制度规定并不完善——这些制度规定不仅散见在各种准则、条例、报告之中，很不系统，而且制度规定约束的对象各不相同，原则、尺度也很难统一，其中许多“不准”，具有时效性和局限性。更关键的是，大多数制度规定没有相应的惩罚性条款，缺乏可操作性。

　　由于种种弊端的存在，以至防止利益冲突方面的制度规定执行效果并不好。比如没有把“注重预防”落到实处；处理利益冲突问题不及时、不得力；多数官员在认识上存在模糊，制度规定的宣传普及工作滞后，等等。

　　关键是要官民“信息对称”

　　从受访专家的意见看，要通过防止利益冲突减少腐败现象发生，需要在官民“信息对称”的前提下，围绕权力和利益之间的关系，在权力和利益方面作出合理安排，及早阻断官员以权谋私的通道，加大对利益冲突问题的监督和处理力度。

　　“要对官员伦理教育注意创新，改变传统的思想政治教育方式，帮助官员认识利益冲突问题的本质。”南开大学齐善鸿教授接受本刊记者采访时建议，“应把廉政教育和伦理培训，个人信仰教育与平时的修为作为官员的重要培训内容，以帮助他们从心灵根本上按照自己的信仰行事，这样才能防止思想变质，从根本上解决官员寻租制度的各种行为，才能有效地解决利益冲突等相关问题。”

　　“只要公务活动与私人利益可能发生冲突的情况，官员都应利益回避。”北京中盛律师事务所杜立元律师对本刊记者表示，“从我国实际情况来看，人大、政协、党政机关、司法机关等的公职人员，是涉及利益冲突的主体。他们在执行公务时，对自己或与自己具有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的人产生利害关系的都应回避。由于我国有着重视社会关系的传统，监督和管理的范围需再扩大，包括对足以影响公正合理执行公务的同学关系、师生关系、老乡关系、战友关系，甚至曾经的同事关系、恋人关系也应纳入回避范围。”

　　“官员财产申报制度是防止和治理贪污腐败的一项重要措施，可在一定程度上解决官民信息不对称的问题，起到早期警报的作用。”杜立元律师说，“但遗憾的是，财产申报制度在我国尚未形成法律法规，只是通过党纪文件来规定。为此，有关部门还应加快此项制度的立法进程，申报内容应包括个人及配偶和未成年子女的财产状况，如工资、薪金、各类补贴和福利费、股票、养老金、不动产、债券、个人通过其他劳动获得的利益、投资及奖励所获得的利益等等。申报内容应公开接受公众监督。”

　　“应对财产申报官员进行详细审查，对于发现的那些构成实际或潜在利益冲突的资产，要进行资产处置。”中国政法大学商学院世界经济研究所所长杨帆教授接受本刊记者采访时表示，“目前我国党政机关、人大、政协等从民营企业商业界中吸收一批精英从政，导致他们的工作与其所拥有的资产可能产生冲突。应在他们任职后规定的时限内，通过利益出售、秘密信托管理等形式，把构成实际或潜在利益冲突的资产处理完毕。”

　　“为了使官员既安心于公共事务，又不会因兼顾私人财产而产生利益冲突，比较好的办法是对官员财产实行秘密信托管理。”杨帆教授建议，“官员财产可交给独立的信托机构管理，而信托的具体机构、管理信息等对官员是保密的，官员任职期间无法知道自己的信托情况。也就是说，信托机构不向官员透露任何信息，只向政府管理部门负责。”

　　“完善的防止利益冲突制度，必须有具体的落实措施，这就需要强化监督机制、评价机制、奖惩机制、认识机制等实施机制。”李成言教授表示，“在整个实施过程中，要对利益冲突行为形成有力的监督，对官员廉政状况及处理利益冲突的情况，要给予全方位的较为科学的评价。同时，纪检监察机关应充分认识到防止利益冲突工作的重要性，加强相关方面的理论研究和政策探索等。”

　　多位受访专家都认为，从反腐的角度来讲，我国需要有一部《防止利益冲突法》，对现行政策法规中的共同性内容加以归纳，并统一引入“利益冲突”概念，这必将进一步提高廉政建设的系统性和有效性。□