《瞭望》文章：平衡各方利益防冲突

　　将利益冲突控制在爆发的临界点内，使利益冲突的各方能保持一个动态平衡，不至于影响社会稳定

　　文/熊文钊  张步峰

　　在一个利益多元化的社会中，利益冲突实际上是不可能避免的。或者说，利益多元化决定了利益冲突的常态化。因此，利益冲突的防范，实际上并不是要完全消灭利益冲突——只有利益一元化才能消灭利益冲突，而是要将利益冲突控制在爆发的临界点内，使利益冲突的各方能保持一个动态平衡，不至于影响社会稳定，进而避免引发国家动荡。

　　中国目前的利益冲突总体上尚处于一个合理的框架内，但是，国内各种各样的利益冲突大有愈演愈烈之势，如果不能建立良好的利益冲突防范机制，恐怕离突破合理框架的时日也就不远了。近年来，我国爆发的群体性事件在数量上、严重性、影响力等方面都呈上升趋势，群体性事件形成的原因，大多是利益冲突非正常爆发后形成的社会性结果，是群体性利益冲突的表现形式。因此，我国亟须建立利益冲突的防范机制，给利益冲突套上缰绳，使其在制度的框架内解决。

　　所谓利益冲突防范机制，是指在出现不同利益群体之间冲突时，及时分析利益冲突的本质原因，提前制定防范政策并且渐进地消融利益冲突、促进利益群体和谐相处的制度体系。在利益多元化社会，不同利益群体间都会有冲突，都存在爆发的可能，只要把冲突控制在爆发的临界点以下就可以了，这需要研究如何防止和规避利益冲突风险，在到达临界点前就设计防范的方法和手段，理性处理利益冲突。

　　防范利益冲突激化最好的办法，是把冲突扼杀在萌芽状态，进行利益冲突风险发展趋势分析，建立利益冲突风险预警机制，强化不同利益群体之间的沟通机制，将利益冲突在其爆发之前即化于无形。只有把握利益冲突风险发展趋势，才能审时度势，作出及时的科学判断，提前发出利益冲突风险警告，加强风险管理，以最小的代价消除冲突。

　　利益冲突风险监控与预警

　　进行利益冲突风险发展趋势分析，建立利益冲突风险预警机制，在当前尤为重要。当今世界是奉献社会，各国学者都在致力于利益冲突的风险监控研究，并取得了不同程度的进展。

　　20世纪80年代以来，随着我国社会转型的加剧和国外社会指标运动的导入，国内有关利益冲突风险预警方面的研究逐步展开。比较有代表性的成果是建立利益冲突风险警报指标体系，就是把一系列比较敏感而又对经济社会具有决定意义的指标组成体系，进行动态分析，以及时发现利益冲突风险，维护社会稳定。

　　一般来说，利益冲突风险警报指标体系包括四大类四十多个指标：一是反映经济方面的指标；二是反映生活水平和生活质量的指标；三是反映社会问题的指标；四是反映民意的主观指标。例如，反映经济方面的指标包括GDP增长率、城市化率、通货膨胀率等，反映生活水平和生活质量的指标包括国民收入占GDP的比率、国民收入增长率、收入房价比等，反映社会问题的指标包括基尼系数、失业率、城乡差距、官员犯罪率等，反映民意的主观指标包括对收入的满意度、对政府服务的满意度等。

　　通过这些指标体系的建立，来监控利益冲突风险的发展趋势，并设定一定的警报线，来为利益冲突风险爆发进行预警。例如，国际通行的贫富分化的基尼系数警戒线是0.4，而来自国家统计局的数据显示，自2000年开始，我国的基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升，2006年升至0.496。这说明我国社会的富人群体和穷困群体之间的利益冲突已经接近爆发的临界点。这仅仅是一项指标，如果再综合其他指标值，那么就可以得出我国贫富阶层的利益冲突的风险爆发概率。因此，建立动态的、完备的风险警报指标体系，是利益冲突防范机制一个基础性措施。

　　强化不同利益群体之间的沟通

　　利益冲突严重的一个重要原因，是利益冲突各方之间缺少沟通，因此，应建立和完善利益协商机制，力争将利益冲突化解于冲突明朗化之前。

　　中国正处于社会转型时期，多元利益群体的纠葛、冲突在所难免。建立利益协商机制，在客观上给了各群体一个表达诉求的渠道，可以制度化的方式自我协调利益纠纷，可以增进各利益群体、各阶层之间的相互了解，便于以合理合法的形式解决利益冲突。比如，各地发生的出租车“停运”事件，如果存在该行业的常态化的有效对话机制，在一定程度上是可以防止该类事件大规模出现的。

　　在社会不同群体的利益协调上，我国已有不少协商机制和平台，比如，大到人民代表大会，小到公共事务听政会。但是，目前的利益协商机制需要完善，加强利益协商机制的公平性，才能增强其本身的公信力。一方面，在群体利益冲突的协商解决中，政府扮演着居间调停的角色，这决定了政府应保持中立，以公正的立场让各方信服。然而，在一些地方，政府往往倾向于强势一方(比如企业)来压制另一方，有时政府利益本身牵涉其中，让人们对政府的公信力产生怀疑，反而使冲突更加剧烈。另一方面，要增强社会弱势群体的利益表达机制和参与对话的机制。目前，在群体性利益冲突之中，社会弱势群体的利益表达渠道不通畅，难以参与到制度化的利益协商机制中来。比如，现在人民代表大会中的农民、工人等群体比例太小，这些社会群体的利益需要在立法过程中得到正当的表达。

　　中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘日前在北京律师协会发表演讲谈到：从1993年到2006年，群体性事件从8709起到了9万起，2007年、2008年、2009年都超过了9万起。群体性事件大约可以分为维权、泄愤和骚乱这三种类型，而维权活动又可以分为农民、工人和市民这三部分。群体性事件从很大程度上来说，就是这些社会群体的利益得不到尊重而演变为非正常爆发的产物。

　　改变利益分配格局

　　利益冲突严重的深层原因是利益分配失衡，因此，首先要建立合理化的利益分配机制，这是建立利益冲突防范机制的根本措施。

　　要从根本上减少利益冲突的非正常爆发，釜底抽薪之举，便是消除利益冲突的政治经济学根源，改革不合理的利益分配制度。其一，政府在国民收入分配中所占比重太大。根据耶鲁大学陈志武教授的介绍，2007年我国的国家财政税收是5.1万亿人民币，相当于3.7亿城镇居民一年的可支配收入，12.3亿农民一年的纯收入。换句话说，如果将整个国家的收入看成一个整数，然后在三个群体中怎么分配，那么国家财政收入所占比重过大，不符合“藏富于民”的社会发展要求。比较而言，2007年美国联邦政府的财政税收为2.5万亿美元，这2.5万亿美元，才相当于8500万美国人去年一年的收入。

　　其二，社会各群体的分配差距太大。根据联合国开发计划署的统计数字，中国目前占总人口20%的贫困人口占收入或消费的份额只有4.7%，而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%。突出表现在收入份额差距和城乡居民收入差距进一步拉大、东中西部地区居民收入差距过大、高低收入群体差距悬殊等方面。世界银行的报告同时显示，最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，这两个数字比在中国是10.7倍，而美国是8.4倍，俄罗斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。这也就意味着，改革开放以来，我国由世界上居民收入最平均的国家之一，变成世界上居民收入差距较大的国家之一，城乡、区域、行业、群体之间的收入差距持续扩大。

　　由此可见，改变利益分配格局，是防范利益冲突的根本措施。可以从以下几个方面来改变利益分配格局：

　　首先，要切实转变政府职能，完善行政组织法律和预算法律，控制财政规模。目前，各级政府用税收、收费罚款、土地出让、探矿权采矿权出让等权力在国民收入中进行自利性分配，与民争利。一方面，要转变政府职能，深化审批体制改革，减少政府牟利的手段；另一方面，完善行政组织法律和预算法律，控制政府规模，继而控制财政规模，在总体上改变政府和国民严重不均衡的分配格局。

　　其次，大幅提高城镇职工和农民工的工资水平，大力推进城镇化。据郎咸平教授统计，2009年，我国工资总额占GDP的比率仅为8%，欧美最高平均为55%左右，南美洲国家平均为38%左右，东南亚国家平均是28%左右，中东地区平均在25%左右，非洲国家平均在20%以下；以小时工资为例，德国30美元排第一位，美国22美元排第二，泰国是接近2美元，我国则是0.8美元。但是我国工人的工作时间是全世界排第一的，每年工作时长平均为2200小时，而美国工人是1300多小时。可见，我国工资水平还有大幅提高的余地。

　　再有，公共财政应优先投向民生领域，完善我国社会保障体系。2007年，我国教育、医疗和社会保障等三大“民生”支出占政府总支出比重合计29.2%，比人均收入相当的国家低24.8个百分点，其中医疗和社保支出不足问题尤其明显。为此，应进一步强化社会保障的收入再分配功能，建立以全民医疗保障、全民养老保险为主，辅以社会救助制度的社会保障体系，进一步完善社会福利服务体系。□

　　(作者：熊文钊为中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任；张步峰为中央民族大学法治政府与地方制度研究中心研究员)

　　《瞭望》文章：我国政府采购法律体系亟待完善

　　采购计划不透明折射出的，仍是当前政府采购法律制度在诸多方面存在重大欠缺的现状

　　文/熊文钊郑毅

　　3月1日，《广东省实施<中华人民共和国政府采购法>办法》(以下简称《办法》)正式实施，全国首部地方性政府采购法规由此诞生。与此同时，《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)也以征求意见稿的形式见诸网端——这意味着，继《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《采购法》)于2003年1月1日正式实施以来，我国政府采购制度已经初步形成了“中央立法——地方立法”并举的初步完备的法律体系。

　　完善政府采购法律制度体系，是建立健全防止利益冲突制度的一个组成部分。毋庸置疑，法律规范的日趋充实在一定程度上标志着政府采购法律制度的进步，然而在“立法易，不立法难”的大背景下，法律规范数量的增加和层级的丰富，是否就必然证明了我国政府采购法律体系的完善化、科学化？易言之，我国政府采购法律体系完善的实现具体应当如何切入？内部结构的优化应当是其中一个不可或缺的方面。

　　从内部结构的优化看，是指政府采购法律制度的各组成部分是否在统一的框架下构成了相互促进、互为补充的有机的动态整体，既把政府采购法律事项的基本问题完整周延，又将彼此间的重复、冲突现象控制在最小的限度之内。

　　基于当前我国政府采购制度的现状，可以从质和量两个维度的层面对该问题进行展开分析。

　　从量上而言，主要从有关规范之间的重复和冲突两个方面切入。其一，当前各政府采购规范之间存在诸多的重复现象。如，广东省新出台《办法》的第二条、第六条几乎就是《采购法》第二条和第十条的翻版。这种不同效力层级规范之间的重复情况，虽然在一定程度上有利于对于重要概念、制度进行强调和深化，但总的来说其实是无端地重复立法浪费了大量的社会资源，实在弊大于利。其二，当前各政府采购规范之间还存在诸多的冲突现象。一方面，从积极冲突的角度来说，不同层级的政府采购规范之间存在许多明显的矛盾——一般是下位法出于修正、完善的需要与上位法规定予以直接抵触。如，《采购法》第三十五条明确规定：“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。”而《条例》第三十九条却又加了“但书”，即“但符合下列情形之一的，自招标文件开始发出之日起至提交投标文件截止之日止的期限可以适当缩短，但最短不得少于十日”，明显突破了《采购法》“不得少于二十日”之规定。又如，《条例》第八十四条规定实施监督检查的主体是“县级以上人民政府财政部门”，而广东省《办法》第五十四条、第五十五条则将实施监督检查的主体规定为人民政府和人大，财政部门扮演的只是“协作配合”的角色而已。另一方面，从消极冲突的角度来说，对于一些比较重要的制度，目前各级政府采购法律规范都采取了回避的态度，造成制度实践的重大缺漏。当然，我们也不能强求下位法在上位法作出原则性规定的前提下取得制度突破，但是诸如此类的各相关法律规范之间的消极冲突现象却实实在在地对政府采购制度的完善进程产生了巨大的阻滞作用。

　　从质上而言，可从如下两个角度进行分析。其一，在纵向的层面，各级政府采购法律规范应当逐层递进。这就要求：首先，下位法对于上位法实现科学细化，使得较为抽象的制度构架通过具体实施办法的制定而日趋丰满、充实。其次，下位法对上位法实现切实的优化，即对于上位法不尽完善之处，下位法应当在不违背一般法制原则的前提下进行有益的修正、完善与提升。当然，这往往要求上位法提供原则性的指向以划定下位法实现优化效用的充裕的制度空间。再者，下位法结合具体实践作出规定以提高整个政府采购法律制度的现实操作价值。例如，广东《办法》第四十五条规定供应商对政府采购有异议可申请废标，实现了对2009年引发热议的“格力废标门”事件积极的立法回应。虽然突破了《采购法》废标权为采购人所专有的规定，但却完全符合《采购法》第一条“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”的总体要求。

　　其二，在横向的层面，各政府采购相关制度的构建应当互为映鉴、互为补充。这就要求：首先，应当对政府采购涉及到的具体制度具有明确的判断，并对相关制度的理论问题进行深入研究；其次，对政府采购涉及的各项制度的构建进行整体的把握和宏观的规划，使得制度构建之初即体现良好的外在一致性和内在有机性。再有，当不同制度之间的契合与衔接发生问题，影响到政府采购制度整体效果的实现时，能够根据一套既定的解决方案实现矛盾的消弭和效用的维持，从根本上来说，这一目标还是需要仰仗国家层面的、统一的、科学完善的《政府采购法》来实现。□