“有心无力”廉租房

　　实际上，了解一下中国住房问题和政府财力就能知道，目前的廉租房政策并不是解决大多数人住房问题的良方。

　　撰稿/沈晓杰

　　在目前各级政府破解住房问题的种种思路和举措中，在今年两会的会场内外，廉租房都是 “热词”。许多人以为，政府只要多推出一些廉租房，城镇居民住房中的主要问题就会“迎刃而解”。

　　真是这样吗？

　　要回答这个问题，首先需要了解：在中国的城镇中，究竟有多少人属于需要解决住房问题的困难户；特别是，他们中又有多少人，属于“上无片瓦下无寸土”的无房户；此外，政府提供的廉租房，究竟要按什么标准，是“蜗居”、“蚁居”，还是“住房小康”水平；最主要的是，现在的各级政府，有没有足够的财力，或者愿意拿出多少的财政和土地出让金收入，大规模建设廉租房。

　　前几年，在国家没有安排相应的财政支出情况下，廉租房的建设和发展基本上只是停留在纸面上(当时全国一年所建设的廉租房只能解决3万多户居民住房问题。用这样的速度需花上300多年时间，才能解决占全国城镇人口5%的最低收入者问题)，就是在去年为刺激经济所做的4万亿投资、保障性住房(基本上是廉租房)被列为第一项、计划投入高达4000亿元(为2006年的100倍)的情况下，廉租房的发展也并非一马平川。

　　据数月前公布的全国人大《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》，截止到去年8月底，全国保障性住房需要地方配套的1183亿元资金，仅仅只完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。按照全国人大的说法，造成的上述问题的原因，主要就是“规划不够扎实、摊子铺得过大、资金配套困难题”等问题。这几年笔者一直担忧政府财力不可能支撑大规模的廉租房建设、也解决不了大多数人住房的问题，在“4万亿刺激”的第一年，不幸得到了验证。

　　实际上，了解一下中国住房问题和政府财力就能知道，目前的廉租房政策并不是解决大多数人住房问题的良方。

　　目前，中国城镇需要解决住房问题的“困难户”，已占到了全国城镇总人口的四分之三。根据笔者测算，截止到2008年底，中国城镇的“住房困难户”的总人口已高达4.565亿人。其中，这中间的无房人口就高达2.465亿人(其余为住房水平仅有小康标准一半、但又因高房价而无力再购买或置换新房的城镇居民)。他们都属于中国社会科学院报告中所称的“85%买不起房”的城市人群。如果说，现在自有住房条件达到“一半小康水平”的住房困难户还可以拖一拖，逐步加以解决的话，那么，近2.5亿的无房人群的住房问题，则是拖不起的。我们假设就把这些既没有房、又买不起高房价的弱势群体作为廉租房的供应对象，看看如果都采用廉租房的方法，究竟要为此支出多大的的财政“总盘子”。

　　我们以政府承诺的“全面建设小康社会”的目标(今年必须完成的城镇居民人均30平方米“初步小康住房标准”)来计算，以每平方米2000元的标准作为廉租房的所需成本(包括所有的建安费、拆迁安置补偿费和开发建设企业的利润等等)，来算算这笔廉租房的财政账。为2.5亿人每人提供30平方米廉租房，一共就需要75亿平方米住房；每平方米2000元的造价，就需要总共投资15万亿元。把这笔总费用平摊到今后5年中，每年全国需财政拨款3万亿元。

　　而据财政部部长谢旭人在全国财政工作年会上的报告，2009年全国的财政收入预计才达到68477亿元。如果真的用近一半的全国财政收入来推广廉租房，那么，国家的医疗卫生教育和社会保障等民生工程、国防外交等国家安全和公共服务等等，都将喝“西北风”。根据财政部公布的“2008年全国财政支出情况”一表，2008年全国财政用在教育(支出决算数9010亿元)、国防(4178亿元)、社会保障和就业(6804亿)、医疗卫生(2757亿)和科学技术(2129亿)这些重大项目的财政支出全部加起来，还不到3万亿元(2.4878万亿元)。

　　那么，如果按照住房建设部现在的推广做法(这里暂且不论是否必须完成的住房“小康目标”)，把政府供应廉租房的标准降低三分之一，使廉租房的人均住房供应水平由应该的人均30平方米降到20平方米，是不是就可以大大减少政府的财政负担，用廉租房的方法解决住房问题呢？答案依旧是否定的。就是降低三分之一的供应标准，需要建造的廉租房总量也要达到50亿平方米。总共需要的政府投入也在10万亿元，分解到5年的财政支出中，每年也需要政府投入2万亿元。这同样也不可能实现。

　　以上，还只是“验证”廉租房能不能解决无房户的住房问题。如果把现在城市中的其他住房困难群体一起加上去，廉租房的杯水车薪就更明显了。

　　实际上，不要说上万亿元的“宏伟计划”，就是每年要让地方政府掏出一两千亿元投入廉租房建设，都会因“财力不足”而成“口号工程”。这也是全国人大在《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》中，认为2009年保障房建设计划难以完成的原因所在。在没有起码的住宅保障法律支持和长效的制度性财政投入支撑下，期望靠自身也缺乏法律和财政保障的廉租房来解决中国城镇居民的住房问题，绝大多数公众最后可以得到的，只能是“海市蜃楼”。

　　其实，不管是原来的建设部也好，还是现在的住建部也罢，其出台或执行的国家政策都非常清楚地规定，廉租房只是向城市中的最低收入者(相当于城市人口的5%)提供的。在历来的“红头文件”上，国家对廉租住房供应的对象有着极其严格的规定。在2003年由建设部起草的“房改新政”的18号文中，又一次给廉租房的明确定性。它规定低收入者都没有资格享受政府的廉租房，只能买经济适用房。最近，虽然有些地方对廉租房的供应对象降低了门槛，但这些都是“实验性”的产物，不仅难以长效，而且财政也保证不了。

　　现在政府供应廉租房的对象，是早就被开发商操控的市场所抛弃和不屑的“最低收入者”。解决这些本来就买不起房的人的住房问题，不会影响开发商高价暴利房的销售，还会帮他们减少一些社会公众的压力。而解决我国城镇绝大多数居民的住房问题，最关键的，还是要向公众提供普通人买得起的国民住宅，这也是世界上大多数国家住房政策的核心所在。实际上，对普通百姓来说，更希望靠政府提供的廉租房来解决住房小康，这比他们自己要掏出毕生收入的一半以上才能达标住房小康要实惠得多。问题是，这个目标，是目前的廉租房政策难以承受之重。

　　改善民生只是尊严的必要条件

　　民生也是尊严的基础，当然，民生不等于尊严。

　　记者/汪 伟

　　谈话当中，于建嵘出示了手机上保存的一条短信：

　　于教授：我是您的一个学生，在基层乡镇上班。目前两会正在召开，我们的信访稳定压力非常大。……我现在年纪还不大，但从奥运安保以来血压就高了，非常上火……您是专家，这种形势还有可能好转吗？基层干部快被压‘死’了！唉！

　　没有什么比这条苦恼的短信更符合谈话的主题和气氛了。

　　《新民周刊》：去年两会的时候，我们谈过中国社会的稳定问题，你提出应该放弃追求“刚性稳定”。这一年来，你对中国稳定形势的判断有没有变化？

　　于建嵘：稳定是不是一个问题呢？我重申我的观点。我认为中国存在散发的、个案的群体事件，但中国目前整体上是稳定的。但不同的社会阶层，包括政府和精英阶层，都有一种害怕不稳定的感觉。

　　不久前，有关部门专门组织讨论维稳问题，我说，如果放任一个随时可能发生火灾的环境，不加整改，只是让一群消防队员去灭火，这不是正确的解决办法。

　　我希望大家要从这种紧张的情绪中放松一点。中国是个大国，不可能没有矛盾和冲突，很多矛盾和冲突是可以在基层、在法律范围内解决的，不要把什么大事小事都政治化，不要把所有的矛盾冲突都上升到国家稳定的层面上来。

　　在中国的行政体系里，一件事一旦变成了稳定问题，就政治化了，官员层层请示，分外紧张，因为关系到大家的乌纱帽，事情处理失去了弹性空间，什么手段都敢上。这种维稳思维搞得大家都没有退路，不仅不能维持稳定，还会制造新的矛盾，放大既有的矛盾。目前维稳最大的问题是它试图在法律框架之外解决问题，用政治手段解决法律问题。我也理解各级政府的确有压力，面对压力，我们有两种选择，要么更强硬，要么退一步。现在基层官员常常选择强硬，但为什么不可以让政治的归政治，法律的归法律，让我们能够退回到法律，让基层矛盾在法律框架之内得到解决呢？为什么不能退回到《中华人民共和国宪法》，在宪法的框架内寻求解决问题的办法呢？

　　《新民周刊》： 你的意思是向《宪法》求稳定？

　　于建嵘：一个和谐的社会它应该要有明确的产权，有权威的司法结构，真正的代议制度，要有开放的媒体。在现行的《中华人民共和国宪法》的框架下，这几点是可以做到的。

　　社会矛盾多发，是因为公民的宪法权利不能满足现实需要？的确，我国宪法对公民权利的规定有许多上升的空间，但现在看来，问题的关键还是在于宪法赋予的一些公民权利没有得到真正落实。如果能将宪法权利真正在立法和执法层面落实——虽然这并不容易，我相信是可以逐步解决“血拆”等类似问题的。

　　社会矛盾难以解决，是因为没有制度性的裁决机构和权利救济渠道？也并不完全如此。我国宪法规定由法院来承担这一职能，它向产生它的国家权力机关即人民代表大会负责，不受行政机关的干涉。但现在问题在于，地方法院在人、财、权等方面不能独立于政府，造成了审判权力的地方化，导致了地方保护主义和官民冲突中的“政府保护主义”。因此，落实宪法，让法院只向人民代表大会负责而不受地方影响，就能很大程度上保证权利救济渠道的畅通，保障社会正义的实现。

　　《新民周刊》：现在倒是向经济求稳定的思路更流行一点。一般认为，只要解决了民生问题，让人们获得幸福而有尊严的生活，社会就会和谐。

　　于建嵘：中国向来是民生多艰，讲经济，讲民生，是应该的。民生也是尊严的基础，当然，民生不等于尊严。人和人在权利上要平等，所有人遵循同样的规则，普通人才有尊严。不是说吃饱了穿暖了就有尊严。我穿了一件旧棉袄，你觉得不顺眼，强制我脱下来，再给我一件新的，但只要我不愿意，我穿上了新棉袄，也没有尊严。

　　温家宝总理在今年的政府工作报告指出，“改善民生是经济发展的根本目的”。他更将“民生”详细阐述为：使人民生活有基本保障、无后顾之忧；让广大劳动者各尽所能、各得其所；把社会财富“蛋糕”分好；坚决遏制部分城市房价过快上涨势头；解决好医药卫生、教育等问题；推进户籍改革等。尽管目前这尚只是目标，还没有完全成为现实，但可以想象，政府有意愿、有信心逐步解决这些问题。而生活富裕或有所保障的人民，必将获得更多的尊严和幸福感。

　　但另一方面，必须承认，改善民生只是获得尊严的必要条件而非充分条件。“人”毕尽是一种灵性的“高级动物”，对精神生活有着自发的强烈要求。这不等于物质生活提高带来的精神满足与刺激，也不仅仅是文人式的“风花雪月”，本质上我觉得这是一种使人之成为人的最根本的东西，即拥有自由和权利。公民与政府权利界限不清、社会缺少规则，个人依附于体制不能独立，人民就会缺少安全感，从而丧失真正的尊严感。

　　对此，温总理也有很深的理解。

　　2月27日，温总理在与网友交流时，将对“人民生活更有尊严”解释为三个方面：第一，公民享有宪法和法律赋予的自由和权利。第二，国家发展的最终目的是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求。第三，整个社会的全面发展必须以每个人的发展为前提。其中第一点我认为是重中之重，它是后两点能够实现的前提和保障。守住《宪法》、落实公民各项宪法权利，是人民获得尊严的根本和当务之急，也是保证社会稳定的底线。