焦点2 干部年龄该不该“一刀切”

　　《 人民论坛 》(2010年第6期)

　　北京大学政府管理学院副院长、教授周志忍：“一刀切”虽然缺乏效率，但起码体现出低层次的公平，从这点看，它也算得上是个“次优”方案，属于没有办法的办法。

　　中国人民大学公共管理学院副院长、教授许光建：过去设置学历“天花板”，现在流行的就是年龄“天花板”。因为年龄是最好操作的“硬”标准。

　　需要系统思维 更需要淡定的心

　　周志忍

　　破解“天花板”困局已被提上议事日程。目前提出的种种破解招数，多数有点“头痛医头，脚痛医脚”的味道，着眼于治标而忽视治本，而且许多不可持续。在我看来，破解“天花板”困局，需要大视野，需要系统思维，更需要平和淡定的心。

　　“一刀切”：无法之法，无招之招

　　干部任职年龄层层递减，确实是以年龄划线“一刀切”的做法所造成的。为什么地方会这样做？有人归结为对干部年轻化政策的“片面理解”。当一种现象普遍存在的时候，这种解释有失简单化。官员对政策的理解从“片面”走向“全面”，除强化教育学习外，我也看不出有什么更好的办法。所以可以说，诊断流于简单化，药方及其效果就值得怀疑，因为它忽视了制度建设和完善。

　　最核心的制度建设是什么？当然是干部选拔任用制度。现行制度以及实践中的种种缺陷，严重影响了选人用人的公信度，不仅群众中存在不满，干部队伍也一样。

　　本人并不反对破除“一刀切”，但其前提是“择优”，切实做到留用真正优秀的人才，这样不仅体现了制度效率，而且体现出更高层次的公平。“一刀切”虽然缺乏效率，但起码体现出低层次的公平，从这点看，它也算得上是个“次优”方案，属于没有办法的办法。择优机制不健全时匆匆破除“一刀切”，投机钻营者留任的机率可能更高，不仅丧失效率，而且牺牲了低层次的公平，相信这是大家最不愿意看到的结果。需要说明的是，“一刀切”并非带坏官场风气的罪魁，其最大的问题是人力资源的浪费，这可以通过其它方式来解决。

　　“低职高配”：警惕成为普遍预期

　　近年来，一些地方稳定县级主要领导干部队伍，相继实行“低职高配”制度，出现了不少“副厅级”县官。有人把“低职高配”视为破解“天花板”困局的招数之一，我对此不以为然。

　　首先，这一招数没有普遍应用价值。既然针对“主要领导干部”，那就意味着“低职高配”只能惠及少数，身陷“天花板”困局的主要不是这些人，且主要领导干部还享有“退居二线”的过渡期。对于副职，可以通过“常务”头衔解决正职级别，但幸运者显然更少。如果一项制度设计只帮助少数人突破困局，而且人为拉开本来不大的差距，就有可能加剧多数人的心理失衡和积怨。其次，社会上对副职太多反映强烈，减少副职也是中央的既定政策，不知道尝试“低职高配”的地方怎样处理职数限制，也不知道副厅长兼任县委书记会对厅级班子的运作产生什么影响，但有一点应该明确，“低职高配”会有连锁效应，用它破解“天花板”困局还需要系统考虑。第三，用“低职高配”破解“天花板”困局不可持续。人们之所以从“低职高配”中看到一丝曙光，恰恰是因为这种现象不普遍。如果作为一项政策出台，那么可以设想，“低职高配”就会成为一种普遍的心理预期。下一个问题是，满足这种预期的空间到底有多大？如果通过取消副职职数限制扩充空间，时间一长，大家又会在“高配”的职位上扎堆。这也就是说，“高度”提升了，但“天花板”依然存在，“困局”依然存在，而社会却为此付出了巨大代价。这就如同把官员的“59岁现象”归罪于60岁退休制度一样，我们把退休年龄提高到70岁，所看到只能是“69岁现象”。

　　破解之道：选拔任用机制需突破

　　破解“天花板”困局，关键要在干部选拔任用机制上做文章。不可否认，有关部门在改进干部选拔任用机制上付出了不懈努力，做出一些有益的探索和创新，也取得了积极的进展。但上述调查结果表明，现行机制及其实际效果，并未获得广泛的认可和赞同。一个“学习型组织”应该反思：我们努力的着眼点、方向、范围是否值得改进？是否需要一些突破性措施？

　　适合国情的“官”“僚”分途应该被提上日程。这里的“官”指政治家，“僚”指职业公务员，各自应有不同的职业生涯发展轨道。在美国，如果选择进公务员队伍，其最高级别约等同于我们的副厅级；如果选择公务员队伍中的某一类如文书，那直到退休也还是文书。如果对文书的职业前景不满意，可以报考其他职类；如果觉得最高副厅级有点屈才，可以辞职竞选州长、市长。当然，努力之后失败只能自认倒霉。有了这样的认知和心理预期，大家就不会那么浮躁，浮躁钻营也没有用。从中可以得到一个启示，既然“组织”主导的选拔任用机制消弭不了怨气，那何不“赋权”于老百姓？中央致力于推进民主化，强调干部提拔以民众满意、民众拥戴、民众评价为主要依据，组织部门应该在这方面做好文章，实现观念突破和制度创新。

　　“年龄一刀切”的经济学分析

　　许光建

　　笔者认为，从供给和需求两方面来看，可以分析“年龄一刀切”这一行为的合理性。

　　如果我们把公共部门的领导岗位或者职务看成一种公共物品，那么就可以运用市场供求的原理进行分析。领导岗位是一种供给很有限的公共物品。相比之下，需求方却是相当大的。公务员队伍规模不断增长、公务员整体素质的提高、随着党政部门的政务信息逐步地走向公开或透明，人们对领导岗位的职责和承担的事情有了比过去更多的了解。特别是现在实施的对某些领导岗位的公选公推制度，也激发了很多公务员对担任领导职务的自信心。这三个方面因素的综合作用，就使得公务员对领导岗位的需求不断地增长，也使得领导岗位的供求矛盾愈加突出。

　　除此以外，还应当看到，由于附着在领导职务上的各种经济上的或者非经济上的、透明的或者不太透明的收益比较大，而许多领导干部承担的责任，特别是风险又比较小，对领导职务的需求增长产生了负的激励效果。

　　我们都知道，党和政府在选配和管理各级领导干部时，一贯强调德才兼备，重视政治立场和业务素质，实行定期的包括德、能、勤、绩等因素在内的考评，提倡能上能下。但是，也要看到，公共管理部门的产出或者产品是很综合的，其绩效的考核是一个国际性的难题。政府部门的工作绩效是个非常综合的概念，也是个长期性的概念，不容易通过设置多少个指标测评出来。因此，一些地方的组织人事部门为了自己管理的方便，就制定了种种内部规定，实行“一刀切”。过去设置学历“天花板”，现在流行的就是年龄“天花板”。因为年龄是最好操作的“硬”标准。

　　需要说明的是，在这里分析官员“天花板”现象存在的一些合理性，并不意味着赞成继续维持各式各样的“天花板”，而是希望有关部门和社会公众更要关注消除“天花板”现象的那些体制性因素，优化公务员健康成长的社会环境。

　　焦点3 官场“天花板”现象为什么会成为问题？

　　《 人民论坛 》(2010年第6期)

　　中共中央党校党建部教授张荣臣：改革开放30多年来，我们的干部人事制度改革取得的成绩是巨大的，但也要承认，干部制度改革与整个改革的形势与发展还不完全适应。

　　清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心教授 杨燕绥：“干部天花板”现象反映政府组织的一种病态，是干部心态之疾、政府文化之疾、还是用人制度之疾，需要诊断治疗。

　　“天花板”现象背后的历史背景

　　张荣臣

　　“干部”这个词是从日文当中照搬过来的，讲的就是骨干的意思。《中国共产党章程》里说的很清楚，党的干部是党的事业的骨干和人民的公仆。我们党1921年创建的时候干部任命基本上是单一的，就是现在经常讲的任命制，从上到下的任命。而且当时由于我们党刚创建，有些干部还不是我们党自己任命，而是共产国际直接任命。到了1938年党的六届六中全会以后，尤其是1945年七大以后，我们党开始独立自主地解决党内的问题，包括我们党的干部路线和干部政策。但是基本上还是沿用任命制做法，从上到下的任命。1949年成了执政党以后，还是这么照搬过来的。任命制的做法为什么能延续下来？因为它有特殊性，照搬了当年苏共的做法，1917年十月革命成功之后就是任命制，从上到下任命，为什么苏共从上到下采取单一的任命制做法呢？也有一个特殊背景，布尔什维克党一夜之间武装暴动夺取了政权，俄罗斯不可能采取选举、竞争、委任，只能是任命制，而且从上到下任命，高一级的任命下一级的，任命制本来不应该是我们作为共产党正常的干部制度，是特殊时期的特殊做法，但是由于当时苏联共产党是领导党，中国共产党也把这套任命制的做法搬过来了，这种现象一直到改革开放以后小平同志提出干部制度改革才逐渐地发生变化。

　　到1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这一重要讲话中指出，从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。同时，他更指出，体制改革，除了反对官僚主义、克服机构臃肿、人浮于事、工作效率低这些毛病外，重要的是选拔人才。他说， 体制改革有一个很重要的内容，就是有利于选拔人才。他指出：“有些企业和单位，群众自己选出的干部，一些毛遂自荐、自告奋勇担任负责工作的干部，很快就做出了成绩，比单是从上面指定的干部合适得多。这样的事实，难道还不能使我们猛省吗？”由此，党的十二大报告正式把 “四化”方针确立为我们党新时期干部队伍建设的指导方针，废除了实际上存在的干部领导职务终身制。

　　讲这个背景是什么意思呢？讲这个背景可以得出一个结论，就是“天花板”现象是与党和国家领导制度、干部制度紧密联系的，其出现有历史的必然性。因为在历史上，党基本上是沿用任命制的干部选任的做法，如果对干部的任职年龄做统一的硬性的规定，就实现不了当年邓小平同志所倡导的干部要年轻化的目标。再加上我们的政党体制是共产党领导的多党合作制，中国共产党是领导党，又是执政党，干部的选拔任用坚持的是党管干部的原则，不存在一个不同政党间的“官员”选任的竞争，因此，客观存在干部的只“上”不“下”、只“进”不“退”的现象，历史地看，“天花板”现象有其必然性。

　　政府改革需要明确目标和路径

　　杨燕绥  罗桂连

　　在激烈的国际竞争环境里，中国的发展需要身体健康(具有免疫力，即内生防腐)和有能力(效能)的政府。“干部天花板”现象反映政府组织的一种病态，是干部心态之疾、政府文化之疾、还是用人制度之疾，需要诊断治疗。

　　政府改革趋势及“天花板”现象的化解路径

　　“干部天花板”现象说明政府文化好似“穿晚礼服逛商场”，不合时宜。这一现象与建设服务型政府的要求差距甚远。现象出在干部身上，问题出在国家行政体制、政府组织结构和用人制度方面。

　　服务型政府是健康的，即组织具有内生防腐功能，钱权分离；讲效能的，即讲执行力，用人看德才绩效。

　　如果将政群关系分为统治、行政、管理和服务四个时代，中国政府尚未走完官僚行政(基于韦伯理论的职业化、法制化、权威化特征)时代，且缺乏公共管理的参与机制，更缺乏公共服务的价值观。但是，时代快车不等人，中国政府改革需要三步并作一步走，明确目标和路径。

　　要区分决策、执行和监督功能，在组织上做到钱权分离。一方面，决策部门实行大部制精兵简政式改革，减少部门和压缩编制，政事分离，做好决策，坚决不碰钱，杜绝行政一把手滥用公共基金，从根本上抑制公务员以权谋私的欲望。另一方面，加大政府执行机构，这是服务型政府的增量建设，坚决避免将执行机构全部推向事业单位和公益机构，庞大的政府机构仍然在从事政事不分离的决策权，由此导致改革后的新政府执行力严重缺失；政府的执行机构组织扁平、用人灵活，不存在干部之称、等级之差和寻租之路，“干部天花板”现象迎刃而解。

　　破解“干部天花板”现象的政策建议

　　“干部天花板”现象源自政府组织路线和公务员个人价值观双方，只能抑制、难以根治，需要分类治之。

　　加快服务型政府建设，推行扁平化的政府执行机构。尽管抱着官本位理念进入政府的人员会抵制这个提法，但这是不可回避的方向性问题，服务型政府有三支臂膀，决策、执行与监督，决策必须精兵简政、执行是增量但必须扁平化、监督必须独立和相对独立；只要做到政事分离，钱权分离，压缩权力机构、增加执行机构并实行扁平化组织建设，级别将被淡化，利用职务寻租的机会大大减少，职务天花板自然消失，政府文化随之改变。

　　强化政府执行机构的组织弹性。目前，用人是灵活了，但是组织是刚性的。大量公共服务员(计生员、社保员、协理员等)进入政府的执行部门，但遇到组织刚性，要么一律参照公务员管理，要么一律事业单位化(公益类)。事业单位改革后还会遇到一个问题，就是很多公共服务最后没有人承担责任。这是政府组织刚性导致的。为了进一步提高政府的管理能力，应做到将综合类公务员与共用技术类公务员工资分类管理；同时对在编公务员和不在编公共服务员(合同制)同时管理，实行分类责任制和薪酬制，解除编制和预算的瓶颈。

　　完善公务员薪酬制度，实行级职工资制度和职业养老金制度。伴随公务员年功和业绩提升薪酬等级，直至退休不封顶；根据公务员年功缴纳职业养老金，伴随公共服务年功增加延期支付的职业养老金；根据廉政档案记录支付奖励养老金；待遇天花板自然消失，公务员收入结构随之改变，促进公务员树立终生斜线上升的收入期望，抑制急功近利的心态。

　　改革用人制度，实行绩效管理。科学制定各级政府部门的综合业绩指标，将GDP与环境保护、民生与消费信心、福利与发展战略综合考虑；关键领导岗位和技术管理岗位，打破等级晋升，破格用人，用业绩和居民满意度说话，让遇到自身能力天花板的人自动退出而无怨言，消除阻碍能力型人才晋升的天花板，打造效能政府。