竞争过度催生负面效应

　　作者：张文礼

　　对于地方政府而言，没有合作的竞争必然导致无序和混乱，并可能使竞争走向负面，地方政府必须摆脱种种对抗性的竞争思维

　　当前地方政府竞争中的一个突出问题是竞争过度问题，表现在多个方面，如招商引资竞争、制度竞争、产业竞争、公共物品竞争、税收竞争、人才竞争等。从实际中看，地方政府竞争过度集中体现在以下几个方面：

　　基础设施重复建设

　　基础设施重复建设，属于多余和不必要的建设。这方面的突出表现是地方政府由于政绩竞争的激励，脱离本地经济社会发展水平，过分超前建设基础设施，并由于基础设施的重复建设，造成资源的严重浪费。

　　在长三角地区，港口建设的过度竞争十分明显。据统计，在长江从江阴至南通60公里的岸段，共建有68个万吨级泊位，平均0.9公里就有一个。如此密集地在同一河段建设万吨泊位，实属资源浪费。

　　开发区重复建设也是相当的严重，不少地方的开发区建设过多过滥，一些市、县甚至出现了“县县办开发区”、“镇镇建工业园”的情况。这不但违背了开发区建设的初衷，而且造成了土地资源和相关资源的严重浪费，且建成的开发区往往不符合标准，规模小、设施差。引进的企业大多是冲着优惠政策而来，优惠不满意立即设法走人。各类开发区之间的恶性比拼和过度竞争造成了新一轮的重复建设，难以形成产业互补和资源的合理配置。

　　从2003年7月起，国务院部署开展了对全国各类开发区的清理整顿工作。经过有关部门和地方的努力，开发区清理整顿工作取得了一定的成效，但是开发区数量往往是在一次次突击检查之后死灰复燃。

　　地区产业趋于同构

　　地区产业同构，是指各地区在主导产业的选择、产业组织规模和技术水平的确定以及产品结构安排等方面的雷同现象。

　　在地方政府竞争中，尽管地方官员很清楚模仿其他地区的产业结构会导致产业同构化和过度竞争，但是在中国现行的政绩考评机制下，经济落后就意味着地方官员在政治晋升博弈中处于竞争劣势。地方政府官员为了保持经济绩效的相对优势，宁愿保持与竞争对手相类似的产业结构而造成过度竞争，也不愿承担政治晋升博弈中的相对位次下降的风险。因此，模仿其它地区投资，发展本区域加工工业成为几乎所有省区的战略重点，致使各省(市)产业专业化系数普遍下降，工业结构之间存在明显的重复和同构，从而形成了主导产业不切实际的状况。

　　据调查，长三角区16个城市的支柱产业，选择汽车业的有11个，选择石化业的有8个城市，有12个城市选择通信产业。近年专家学者屡有预警：“长三角产业同构比例过高。”产业结构的趋同化必然会对我国经济发展带来很大的负面效应，使中国经济无法享受到地方协作、优势互补和规模经济所带来的巨大的经济利益。

　　地方市场分割严重

　　地方市场分割的主要表现是利用种种非市场手段来保护地方产品在本地市场中的地位，同时采取各种措施禁止外地商品在本地销售，抬高外地产品和服务进入本地的门槛或者对外地产品增加歧视性收费项目，甚至限定本地企业、单位或个人只能经营、购买、使用本地产品或者只能接受本地企业、其他经济组织或个人提供的服务。

　　从行业来看，利税高的行业易遭受封锁；从地区来看，欠发达地区保护更加严重。比如，黑龙江省龙江县政府就以整顿啤酒市场秩序为由，依据齐齐哈尔市人大颁布的《酒类管理条例》以及齐齐哈尔市政府签发的《关于整顿酒类市场的通知》成立了由酒类专卖局牵头的啤酒市场稽查队，多次封锁、扣押和没收外地生产的啤酒，给经营者和生产厂家造成了严重的损失。

　　地方市场分割导致经济运行机制扭曲，市场信号失真，干扰宏观经济平衡，使社会资源无法实现最优配置，严重妨碍国内统一市场体系的形成，造成国民的福利损失。

　　招商引资竞争混乱

　　招商引资是一种具有中国特色的政府行为，即政府亲自出面游说投资方在辖区内投资。由于目前在地方政府的绩效考核中招商引资规模占相当比重，因而地方政府在招商引资过程中，地方政府官员为了扩大政绩，引进外资，纷纷采取各种优惠政策，从而展开了地方政府间招商引资优惠政策的恶性比拼。

　　一些地方政府在招商引资的过程中让利“过度”，在“招商竞赛”中频频撞击税收、土地等政策“红线”。有些地方政府甚至由以前的“吐血”优惠转变为不透明招商政策，即优惠政策不透明化和制度化，采取随机应变的招数，只顾目的，不顾手段，并造就了一个特殊的职业群体：“招商游击队”。这些“游击队员”有着古代钦差般的便宜行事之权，在地方官员的口谕之下，可以不惜一切代价与其他地方比拼优惠政策甚至互相拆台，比如有些地方对外商承诺给予“十免十减半”或“零地价”、“零检查”、“零税收”等违规优惠政策。

　　此外，在土地价格上的恶性竞争也是相当的严重，比如苏州将土地价格由原来的每亩20万元降到了每亩15万元，昆山也由原来的每亩15万元降到了每亩10万元，而无锡甚至降到了每亩2-3万元，这远远低于一般土地成本每亩15万元的标准和水平。地区政府一味追求以GDP为主的经济指标增长，使地方政府间招商引资竞争变成了低水平的“让利竞赛”，造成巨大的资源浪费，经济社会发展也深受影响。

　　亟待创建促进地方政府良性竞争的制度环境

　　综上所述，地方政府过度竞争导致了不容忽视的负面效应。在地方政府竞争中，地方政府作为理性的行为主体，是根据制度环境给予它的行为空间以及制度激励和制度约束来选择最有利于自身利益的竞争策略和竞争行为的，其追求自身利益最大化的行为如果没有合理的制度激励和制度约束必然会走向负面。因此，地方政府过度竞争的主要原因是缺乏促进地方政府良性竞争的制度环境。这就是说，规制地方政府过度竞争要从地方政府竞争的主体和制度环境两方面入手。既要求地方政府通过制度创新使地方政府竞争走出过度竞争，走向差异化竞争，又要求中央政府通过激励结构的改善以及竞争制度的约束引导，匡正地方政府竞争，使其走上良性的竞争之路。对于地方政府而言，没有合作的竞争必然导致无序和混乱，并可能使竞争走向负面。因此，从长远来看，地方政府必须摆脱种种对抗性的竞争思维，在竞争中走向合作，以竞争为手段和动力，以合作为目的和宗旨，使地方政府在竞争和合作中达到“双赢”或“多赢”。(作者为西北师范大学教授)

　　地方竞争是一个中性概念

　　作者：魏后凯

　　区域竞争是一个中性的概念，不能把它与重复建设、地方保护主义、招商引资恶性竞争或无序竞争等概念等同起来。

　　重复建设也并非是竞争的伴生物

　　其一，区域竞争与重复建设。所谓重复建设，是指由于生产同类产品的企业数量过多，造成全国总体生产能力出现过大，生产设备出现闲置的现象。它是现实经济中广泛存在的一种普遍现象，无论是计划经济还是市场经济，都不可避免会出现一定程度的重复建设现象。在计划经济体制下，即使不存在区域竞争，但由于决策的失误和体制性弊端，也容易出现低水平的重复建设。例如，在“大跃进”时期，由于中央决策的失误，导致全国各地“五小”工业盲目上马、遍地开花，资源浪费十分严重。在市场经济体制下，重复建设也并非完全是区域竞争或地方政府竞争的伴生物。由于市场需求的波动、信息的不完善、市场退出的困难以及市场竞争的需要等，也必然会产生一定程度的生产能力过剩和重复建设现象。这种重复建设既是市场竞争的前提，又是市场竞争的结果。

　　产业结构趋同与区域分工深化可以并存

　　其二，区域竞争与产业结构趋同。近年来，随着经济全球化的推进和科学技术的迅猛发展，地区间产业分工出现了一些新的特点和趋势，即由传统的部门间分工逐步发展为部门内的产品间分工，进而又开始向产业链分工方向发展。很多产品生产过程包含的不同工序和区段，被拆散分布到不同国家或区域进行，形成以工序、区段、环节为对象的产业链分工体系。在这种新型分工格局下，一方面是出现产业结构趋同的趋势，另一方面区域产业分工和专业化却在不断深化。以浙江省服装工业为例。浙江省纺织服装工业的85%集中在绍兴、宁波、杭州、嘉兴、温州、湖州等地。虽然这些地方都在发展服装工业，但其产品差异较大，部门内产品间分工和专业化在进一步深化。如宁波侧重男装，是我国大规模、大品牌的西装、衬衫生产与销售基地；温州侧重于男装和休闲服，杭州侧重女装，湖州主要是童装。因此，产业结构趋同并非一定意味着区域产业分工的弱化。恰恰相反，产业结构趋同与区域分工深化可以并存。

　　必须承认和保护正当的地方利益

　　其三，区域竞争与地方保护主义。区域竞争是市场竞争和市场经济体制的产物，而地方政府竞争是在市场经济体制下分权化改革的结果。这里所指的分权就是中央政府赋予地方一定的责权利，就是承认地方利益的存在。对地方政府来说，应该在不违背国家利益的大前提下，追求合理和正当的地方利益，实现区域利益的最大化。只要地方政府在国家法律、规章制度和政策允许的框架内，运用其拥有的各种手段和工具，

　　追求自身和辖区的正当利益，这种利益就是合理的。因此，优化区域竞争既要尊重区域利益，又必须承认和保护正当的地方利益，而不能对地方政府在其权限内追求正当合法的利益进行指责，更不能把这种行为指责为地方保护主义。

　　招商引资恶性竞争出现并非是区域竞争的必然结果

　　其四，区域竞争与招商引资恶性竞争。招商引资恶性竞争或无序竞争是在缺乏合理规制和有效监管条件下区域竞争的负面效应之一。比如，一些地方在招商引资过程中，突破国家的有关政策和规章制度，实行零地价出让工业用地，造成国家利益的流失，或者引进一些高消耗、高排放的污染企业，造成环境污染。这种情况的出现并非是区域竞争的必然结果，而主要是缺乏合理规制、有关部门监管不力以及地方政府越权的结果。这种招商引资的恶性或无序竞争，是应该制止的不合理区域竞争。而对于符合市场规则以及国家有关政策和规章制度的良性区域竞争，则应该鼓励和提倡。

　　规制是优化区域竞争的核心

　　区域竞争是市场经济体制下存在的一种普遍经济现象，它的积极意义和提高资源配置效果的作用是显而易见的。当前我国经济发展中存在的低水平重复建设、结构趋同和地方保护主义等现象，是体制转轨和制度不完善的产物，而并非是区域竞争的必然结果。从发展的眼光看，要优化区域竞争，关键在于由中央政府出面，按照科学发展观和发展社会主义市场经济的要求，制定相应的规章制度，强化区域竞争的规制，规范地方政府的竞争行为。这种规制应主要集中在以下几个方面：一是区际商品、要素流动和市场一体化方面的规制，要禁止各级政府采用各种手段阻止和限制地区之间的商品和要素流动。二是合理划分中央与地方之间的责权利，防止地方政府越位、空位和错位行为的发生。三是鼓励建立区域之间的协调机制。一些跨区域性的问题既可以由中央政府出面来进行协调，也可以由中央和地方共同组成相应的组织机构来协调，还可以由地方政府共同建立区域合作和协调组织来协商解决。四是加强对国家有关政策在各地区实施情况的检查和监督。对于不落实国家政策或采取阳奉阴违行为的地方政府，应该进行严厉的行政处罚。当然，中央政府也应不断调整和完善宏观政策，提高政策的科学性。五是进一步完善地方政府政绩的考核指标体系。落实科学发展观，必须树立科学的政绩观。(作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、研究员)