从长三角一体化看政府竞争边界

　　作者：姚先国

　　由于不同行政区划造成了区域利益差异，每个地方政府都从自身利益最大化来处理相互关系，有利则干、无利不干。产业布局、招商引资项目争夺往往属于“非帕累托改进”的零和博弈，争夺激烈则在所难免

　　从竞争走向联合，长三角一体化的四个“短板”

　　长三角是中国经济实力最为雄厚、发展前景最看好的区域。如何促进该地区的统一、协调发展，实现长三角经济一体化、打造以上海为中心的长三角城市群和经济区，长期为人们所关注，那么，长三角一体化进展到底如何呢？

　　应该说，通过这些年的努力，长三角一体化的观念已深入人心。有关省市在制订发展战略和规划时，也把融入长三角、促进一体化作为重要因素之一。在基础设施建设、产业分工、旅游资源开发、市场拓展等方面制定了相关政策，实施了不少项目，取得了一些实质性的进展。但总体看来并不尽如人意，与一体化的目标相距甚远。长三角区域内的合作与互动呈现如下四大特征：

　　一是上热下冷。高层领导对一体化十分重视，互动频繁。有关文件、规划出台不少，国务院近年也颁布了促进长三角经济一体化的意见和措施。但基层政府、企业和民众对此却相对漠然，反应各异，行动不一。

　　二是言多于行。近几年来，浙江、江苏、上海三省市党政部门、媒体和学界人士频频召开会议、论坛、座谈、对话，商讨合作交流事宜，相关言论、研究成果汗牛充栋。相形之下，实际行动与成效则逊色得多。全国区域合作能做的，长三角固然能做；但全国做不到的，在长三角也照样不能做，如车辆自由行驶、户口放开、劳保关系异地转移等，长三角并未率先实现。

　　三是“硬”强于“软”。这些年来，浙江、江苏、上海三省市的基础设施突飞猛进，交通网络、信息网络尤其发达，促进了相互之间人员、物资和信息的交流与合作，但市场一体化、管理规则一体化则远未实现，而这才是一体化的核心。

　　四是竞大于合。长三角内部在人才、资源、市场、投资项目的争夺，并未因有合作宣言而减缓其激烈程度，在招商引资方面尤其如此。浙江、江苏、上海三省市竞相打造“低商务成本区”，以吸引投资。笔者曾收集整理过长三角四十多个县市区的招商引资，发现如出一辙，都是拼命推出优惠政策，做的都是土地、税收的文章。

　　问题不在于是否有竞争，而在于这种竞争是否有序、有利

　　为什么长三角一体化进程中会有如此反差？一个普遍的共识是：现行行政体制的障碍。由于不同行政区划造成了区域利益差异，每个地方政府都从自身利益最大化来处理相互关系，有利则干、无利不干。实际观察也可证明，凡是对双方均有利的“帕累托改进”事项，如交通运输、通讯网络建设、旅游资源开发等，合作一般容易达成；而产业布局、招商引资项目争夺往往属于“非帕累托改进”的零和博弈，争夺激烈则在所难免，产业同构、重复建设等现象也就难以消除。

　　那么如何消除这种行政区划体制对经济一体化的障碍？有一种说法是，“行政的障碍只能用行政的办法解决。”于是，出现了不少调整行政管理体制的对策建议，如建立“长三角特区”、“长三角省”等，还有人郑重其事地在两会上提出此类提案。我认为，这是一种荒唐的主张。

　　首先，以调整行政区划消除行政体制障碍无异于缘木求鱼。我国的行政层级已够多的了，如果在省市之上再增加一个层次，无疑又要增加巨大的行政成本，降低行政效率。而且，调整了行政区划，就能消除内部竞争了吗？当前，无论哪个省级单位下属的地、市、县、区都竞争激烈，难道变成“长三角省”，就不竞争了吗？无论哪个县级单位，下属的乡、镇、村都竞争激烈，难道辖区范围大一点或小一点，就不竞争了吗？答案是否定的。

　　其次，地方政府的竞争具有二重性，不能一概否定。从管理学来看，不同组织层级的存在是必然现象。有不同的组织或不同的层级，就一定会有权责利的差别，相互之间就一定会有摩擦、有竞争。各级地方政府在自身掌握的权限内行使权利，配置资源，争取利益最大化，既是正常现象，又有助于提高资源配置效率和本地区的福利水平。地方政府相互竞争中焕发出来的积极性、创造性，恰恰是中国改革开放以来快速发展的强大动力。问题不在于是否有竞争，而在于这种竞争是否有序、有利。

　　因此，我们需要探讨行政区划与市场一体化、经济一体化并行不悖的内在机理，创造出二者良性互动的有效机制。

　　政府竞争的边界在哪

　　深入分析可以发现，政府竞争有序、还是无序，对经济与社会发展有益还是有害，答案并不在于地方政府之间的相互关系如何处理，而在于政府与微观主体的关系如何界定。反观发达国家，其市场经济是在公民权利平等、个人自由选择的基础上发育和运行的，地方政府的权力和可支配资源得到明确的界定与约束，在这一框架内行使决策权、配置和利用公共资源，增进辖区民众的福利，并不会造成市场的制度性分割。地方政府间的竞争也不会从根本上妨碍经济主体的自由选择和资源在不同区域间的合理流动，恶性竞争也就得以避免。

　　中国的市场化改革是在特殊的历史条件下展开的，城乡分割、户籍制度、身份等级差异，是中国的特殊国情。城里人与乡下人、干部与职工、工人与农民、国有单位与非国有单位之间壁垒森严，差异巨大。我国改革推进的过程是逐步放松管制、还权于民的过程，工人、农民和所有其他劳动者开始摆脱各种各样的制度束缚，逐步获得自由择业、自主创业、自由迁徙、自由竞争的机会，这是逐步释放生产力的过程，也是经济结构、社会结构不断优化的过程。但是这一过程并未结束，城乡一体化、公民权利的均等化尚未实现，市场运行中的制度性分割现象还普遍存在。政府从大权独揽、资源独享的唯一决策主体向法治政府、服务型政府的转换也未完成，各地市场化进程不一，不同地区包括长三角居民与企业所享有的权利与利益差异仍然很大，这是经济一体化难以实现的根本原因。

　　基于此，促进长三角经济一体化、社会一体化的根本思路需要转换。过去主要从地方政府层面相互协调，自上而下推动效果有限。应该“反弹琵琶”，从界定和保护公民权利、企业权利入手，缓解和消除不同区域、不同城市之间、城乡之间的权利差别和利益落差，为实现市场一体化、经济社会一体化打下坚实的微观基础。为此特别需要采取的措施是：一要废除户口制度，废除身份等级差异，给所有居民以国民待遇；二要打破垄断，消除歧视，为企业和劳动者公平竞争创造良好的市场环境；三要公平配置公共资源，实现基本公共服务均等化，让全体公民享受应有的平等权利；四要逐步实现城乡统一的、覆盖全民的、可在全国范围内自由结转的社会保障制度，以支持劳动者的自由流动、自由迁徙；五要改革和完善税收制度，建立合理分享的利益调节机制和转移支付体系，避免不同区域之间在招商引资上的恶性竞争。(作者为浙江大学公共管理学院院长、教授、博导)

　　官员晋升锦标赛与竞争冲动

　　作者：周黎安

　　地方官员从最低的行政职位一步一步提拔，进入一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构。它的最大特征是，进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者，每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格

　　地方政府竞争，虽然在形式上表现为政府之间的竞争行为，但是政府的选择在很大程度上是各地政府一把手的决策选择，政府之间的竞争实质上就是各地政府官员之间竞争。我们将官员之间的这种竞争行为称之为“官员晋升锦标赛”。

　　官员晋升锦标赛，赛什么？

　　官员晋升锦标赛是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。晋升锦标赛作为一种激励和治理手段绝非改革开放以来的发明，在改革前的毛泽东时代就常被使用，如大跃进时期各省市竞相就粮食产量大放“卫星”，也可以看作是一种晋升锦标赛的现象。

　　改革开放以来，晋升锦标赛最实质性的变化是考核标准的变化，地方首长在任期内的经济绩效取代了过去一味强调的政治挂帅。经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事，经济绩效也就成了干部晋升的主要指标之一。这就使得地方政府围绕经济绩效展开了激烈竞争，使得地方政府官员非常热衷于GDP和相关经济指标的排名。由此，当上级政府提出某个经济发展指标(如GDP增长率)时，下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解、层层加码现象。这方面的例子比比皆是，比如，在全国的“十一五”规划中，年均经济增长预期目标设定为7.5%，而在全国31个省市公布的“十一五”规划中，预计平均GDP增速却是10.1%，最高的达13%，最低为8.5%，以至于国家发改委紧急发文要求各省市为GDP增长“减速”。

　　中国具备晋升锦标赛的各种政治与经济条件

　　晋升锦标赛不是在任何一种政治体制下都可以发挥效力的，但是中国却天然具备晋升锦标赛的各种政治与经济条件：

　　第一，中国是中央集权的国家，中央或上级政府有权力决定下级政府官员的任命，即具有集中的人事权。

　　第二，无论是省与省之间，还是市、地区、县、乡之间都有非常相似的地方。这些地方政府所做的事情很相似，所以他们的绩效比较容易进行相互的比较。

　　第三，在中国目前的行政体制下，地方官员对地方经济的发展具有巨大的影响力和控制力，一些最重要的资源，如行政审批、土地征用、贷款担保、各项政策优惠等等均掌握在地方政府的手中，这就使得地方政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效。

　　第四，跨地区的地方政府官员之间高度竞争是中国晋升体制下的常态。原因在于，晋升与不晋升存在巨大的利益差异，这不仅表现为行政权力和地位的巨大差异，而且在政治前景上也不可同日而语：不晋升可能意味着永远没有机会或出局，而晋升意味着未来进一步的晋升机会。

　　第五，锦标赛的激励效果是逐层放大的。中国行政体制由中央、省、市(地区)、县和乡镇五级政府构成，晋升锦标赛可以发生在中央以下的任何一级地方政府之间，而中国“块块”行政管理体制在不同层次上的同构性使得晋升锦标赛得以普遍推行。比如说，在省一级干部之间采取以GDP为基础的锦标赛竞争的话，那么省级官员就必须提供较高的GDP增长水平。为此，他们可能会在辖区内的市一级推行GDP锦标赛竞争，而市又会在县一级推行锦标赛竞争，如此一层一层地往下推进。各级地方政府官员都在不断放大的锦标赛激励下，为了出人头地而努力。

　　第六，在相当长的时期内，中国政府官员处于一个非常封闭的“内部劳动力市场”，即一旦被上级领导罢免、开除，就很难在组织外部找到其它工作。官员个人也不能随意选择退出已有的职位，仕途内外存在巨大的落差，产生一种很强的“锁住”效应，造成一旦进入官场就必须努力保住职位并争取一切可能的晋升机会。

　　地方政府急于利用裁判员的身份做运动员的事情，这是最严重的障碍之一

　　从职务晋升路径来说，地方官员从最低的行政职位一步一步提拔，进入一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构。它的最大特征是，进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者，每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格。比如说从县长这一级你没有升上去，退休了，或者被罢免了，你不可能再进行下一轮市长的竞争，这就是逐级淘汰。为了进入下一轮，你必须在这一轮获胜才有资格。

　　这样就给地方官员施加了很大的压力，形成一种非常残酷的政治竞争。由于中央对每一级别的行政干部有任职的最高年龄的限制，所以从政者必须在一定年龄升到某个级别，否则就没有机会了。比如近年来中央对省部级干部的退休年龄规定为60岁，假设一任的时间正常为5年，这意味着一个普通从政者要逐级提升为省部级干部，在最顺利的情况下也需要20年时间，但通常来说远不止这些时间。

　　近年来国家对干部任职的年龄要求越来越趋于年轻化，使得一轮竞争错过提拔机会，就可能永远失去晋升机会，这势必影响到地方官员的晋升策略，比如采取“铤而走险”的冒险策略，甚至“跑官买官”。从这个意义上说，逐级淘汰制下的行政干部的任职路径和年龄限制均不能随意确定，其中的一些微小变化都会引起巨大的连锁反应，从而最终影响到政府官员的激励。

　　除此以外，晋升锦标赛让地方官员对本地经济发展负责，也使得他们不惜一切手段去获得经济发展，这其中包括一些不利于培育和维护市场秩序的手段，如纵容本地企业生产假冒伪劣产品、违规为企业办理市场进入手续或信贷担保等。在晋升锦标赛下，地方官员一方面是地区经济增长的参赛运动员，同时又是辖区内市场竞争的裁判员，这种双重身份使得地方政府急于利用裁判员的身份做运动员的事情，这是中国经济市场化过程中面临的最严重的障碍之一。

　　中国在上世纪90年代中期陆续改革了一些政府部门的管理模式，由“块管”变成“条管”，如工商、质量监督、税收、安全生产监督等，银行也实现跨越行政区的大区管理模式。这些改革本身就有限制和纠正地方政府干预市场“越位”行为的考虑。但是，这些改革并没有从根本上改变地方政府对这些职能部门的影响力。原因在于，在晋升锦标赛下，地方官员仍然需要这些部门对本地经济发展做贡献，一旦这些部门的做法(如严格质量监督与市场秩序管理)与本地的局部利益相冲突，地方官员仍然可以动用许多地方资源对这些“条管”部门施加有效的压力。

　　因此，晋升锦标赛还进一步强化了地方官员与地方利益的联盟，使得中央的一些旨在改革政府职能、完善市场秩序的努力(如建立良好的市场秩序和全国共同市场)失去效力。近年来在媒体广为曝光的煤矿安全生产问题，这里既有官煤勾结、收受贿赂的腐败问题，也有其它根源，其中之一是地方政府的政绩观。一些地方政府为了GDP的增长和税收增长，认为安全监管过于严格会干扰地方经济的发展，因而对安全监督工作直接进行干预，采取放松执法、消极对待违规生产的企业、甚至偏袒保护这些企业的态度。在这样的环境下，安全生产监管的执行过程必然会偏离其真正的监管目标。

　　中国地方官员的治理方式应如何转型？

　　以经济增长为基础的晋升锦标赛结合了中国政府体制和经济结构的独特性质，在政府官员手中拥有巨大的行政权力和自由处置权的情况下，提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式。从国际比较的角度看，如果说地方政府在中国经济增长奇迹中作用巨大的话，那么这种作用的制度基础就是晋升锦标赛模式。

　　但是晋升锦标赛也存在着一系列的问题，中国地方官员的治理方式应如何转型？改变考核地方官员的指标体系是目前的一种改革思路，由一种比较单一的增长指标变成更具综合性的指标体系，纳入环境质量及相关要素，如绿色GDP指标，以尽量减少地方官员的努力配置扭曲。这无疑是对过去传统考核方式的一种改进。但另一方面，根据我们前面的分析，这种转变也有其潜在的成本。一是我们不得不将一些不容易量化的指标加以量化，会有测量误差；二是只要有量化的考核指标和不能被量化的维度，官员努力配置的扭曲就不可避免；最后，指标体系越复杂，因素越多，在执行过程中就越主观(比如权重的确定可能因人因时而异)，标准就越模糊，激励效果将随之降低。所以这只能代表一种局部的改进。

　　如果按照中央的科学发展观以及和谐社会的要求，一种更根本的解决之道是让政府公共服务的对象——公众对政府施政的满意度进入官员的考核过程，比如进一步发挥人大和政协在监督和问责政府官员方面的作用，引入差额选举的方式，让辖区内的公众意愿能够影响官员的仕途，并适当增加新闻媒体的监督作用。这样可以大幅度降低上级政府在考察官员所需的信息成本和设计指标的困难，从而从根本上减少对晋升锦标赛模式的依赖。(作者为北京大学光华管理学院副教授)

　　地方竞争的未来方向

　　作者：迟福林 匡贤明

　　在新阶段，怎样看待地方政府竞争、如何有效发挥地方政府作用，取决于其在发展方式转型中到底扮演什么角色。尽快放弃地方政府主导的经济发展方式，是发展方式转型的关键，也是地方形成竞争新优势的关键

　　过去30几年，各级地方政府在经济发展中发挥了重要作用，尤其是地方政府间的竞争，在相当大程度上促进了地方发展。目前，我国已从生存型的发展阶段转向了发展型的发展阶段。发展阶段的变化对我国发展方式转型提出了现实需求。未来5-10年，是我国发展方式转型的关键时期。在新阶段，怎样看待地方政府竞争、如何有效发挥地方政府作用，取决于其在发展方式转型中到底扮演什么角色。

　　地方竞争的四大追问

　　当前我国正处于发展方式转型的关键时期，地方政府转型的进程实质性地决定了发展方式转型的进程。因此，改变地方政府主导的经济发展方式，更加需要地方政府在一些基本认识上达成共识。

　　“经济增长”还是“经济发展”？继续保持20~30年的较快增长，是各方面的共识和期盼。但是，经济增长并不能解决发展的全部问题。发展除了增长这一要素外，至少还应包括 “结构、分配、就业和环境”四个要素。以增长代替发展，希望“在增长中解决所有发展的问题”，往往会带来更大的矛盾和问题。因此，新阶段以GDP增长“一俊遮百丑”的时代开始成为历史。对地方政府来说，解决好“经济增长”与“经济发展”的关系，需要果断地放弃GDP增长主义。

　　“国富优先”还是“民富优先”？长期实行国富优先的增长策略，使国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长，容易导致社会总需求不足，经济发展缺乏内生动力。而坚持民富优先的发展则可以带来消费能力的提高，不仅可以促进经济的持续平稳增长，还可以有力地保障社会公平，创造发展的动力和活力。因此，需要尽快实现从国富发展优先转向民富发展优先。

　　“做大蛋糕”还是“分好蛋糕”？作为一个发展中的大国，“做大蛋糕”将是我国中长期经济发展的目标。但是目前我国已进入了“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键阶段。不“分好蛋糕”，不仅使“做大的蛋糕”可能成为一块“无效”的蛋糕，而且将直接造成继续“做大蛋糕”的动力不足。同时，“分蛋糕”中的某些不公平问题，将制约进一步“做大蛋糕”。一个社会需求不足、收入分配差距不断扩大的社会不可能持续地“做大蛋糕”

　　国有资本追求“盈利性”还是“公益性”？国有企业也要有盈利性，盈利性是一个企业的基本属性。但对国有企业来说，需要把盈利性建立在公益性的基础上，在盈利的基础上促进国民福祉的最大化。就是说，国有资本可以通过股份制的形式配置于经济的关键领域和重要行业，起到“四两拨千斤”的杠杆作用，也可以通过特许经营等方式配置于社会公益领域，在实现公益性目标的前提下，实现保值增值。因此，国有资本要在保障公益性的基础上追求盈利性、公益性。

　　新发展趋势下的地方新优势

　　消费主导时代与地方竞争优势。进入消费主导时代，是我国发展的基本趋势，当前，我国投资消费关系的失衡成为经济发展过程中的突出矛盾。 “十二五”是我国提升消费率的历史拐点，关键就在于能不能推进相应的政策调整与体制变革，构建消费主导的格局。从现实情况看，如果说过去地方竞争的优势主要体现在投资上，那么未来竞争优势将集中反映在消费上。前30年，为了做大经济总量，地方政府在土地、财税、行政等方面做了相应的改革，形成了有利于投资的体制安排。从消费主导的趋势看，地方政府需要尽快形成有利于消费的体制安排，形成发展的内生动力。比如在省级层面尽快推进国民收入分配格局调整，提高区域居民收入占比。应当说，哪个地方政府在这方面走得快，它在未来20~30年的竞争优势就会明显。

　　城市化时代与地方竞争优势。我国城市化滞后于工业化的格局，在相当程度上抑制了国内消费需求的释放与升级。“十二五”时期，我国将进入城市化时代，城市化水平有望达到50%~55%。从地方政府角度看，2008年全国三分之二的省级区域城市化率落后于工业化率，平均相差十个百分点左右。从发展趋势看，地方竞争的新优势就在于能不能加快城市化进程，做大城市群，形成投资消费的新载体。这就需要地方政府顺应城镇化发展的大趋势，勇于推进相应的体制变革，尽快改变城乡二元的制度安排，为形成经济主导的城市化新格局提供制度支撑。

　　公共产品短缺时代与地方竞争优势。近几年，全社会公共需求增长速度相当快，个人用于公共产品的年均支出，大概是90年代中期以前5年的支出规模。在这个背景下，地方在谋求竞争新优势方面就能“大有所为”。谁在基本公共服务均等化方面走在前列，谁就有可能在未来20~30年的区域竞争中奠定坚实的基础。这几年出现的民工荒问题，在很大程度上与农民工享受的基本公共服务严重不到位有直接关系。这两年，广东、浙江等省分别出台了省级基本公共服务均等化规划，是前瞻之举。

　　低碳经济时代与地方竞争优势。应当说，低碳经济已经成为我国发展型新阶段的基本要件之一。低碳经济不仅涉及节能减排的技术创新，更是以破解结构性矛盾为核心的制度变革；低碳经济不仅是一场环境革命，更是一场深刻的经济社会革命，它要求发展方式尽快实现从中高碳经济向低碳经济转变。从地方政府来说，低碳经济是形成发展新优势的一次历史性机遇。尤其是对欠发达地区，是“弯道超车”的契机。例如，是否满足低碳标准，有可能成为未来决定投资与消费的重要因素。再例如，能否在低碳技术上重大突破，决定了地方能否占领未来的技术高地。

　　形成竞争新优势要放弃地方政府主导的经济增长方式

　　过去30年，适应于做大经济总量的需求，我国地方政府之间展开竞争。各级地方政府通过设计制度环境、政策、区位、营销等竞争战略，通过压低要素成本，旨在尽可能地提高当地经济增长速度、扩大经济总量，由此形成了以地方政府为主导、以国有经济为主体、以重化工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动的经济增长方式。应当说，这一策略是成功的，但是也产生了很多矛盾：

　　首先，增长主义无法解决资源环境的矛盾。追求总量的扩张，使地方政府更偏好于投资重化工业，由此带来较为沉重的资源环境压力。例如，较早开始工业化的珠三角地区已是重酸雨区。其次，增长主义无法解决公共产品短缺的矛盾。增长主义以追求经济增长为首要目标，形成了激励地方追求增长的分税体制，这带来了地方政府的财力与事权不匹配。由此，地方政府一方面缺乏提供公共产品的积极性，另一方面也缺乏提供公共产品的稳定财力。再次，增长主义无法解决日益拉大的收入差距。为了促进经济增长，权力和资本很容易结合在一起，通过压低劳动者工资收入，形成财富高度分化、收入差距不断扩大的收入分配格局。这使得居民收入偏低，难以形成消费主导的基础。

　　总的来看，尽快放弃地方政府主导的经济发展方式，是发展方式转型的关键，也是地方形成竞争新优势的关键。目前中央已出台十余个区域规划，基本出发点就是希望地方政府在发展方式转型上发挥各自特点，率先突破，进而为全国发展方式转型提供经验。

　　进入发展型新阶段，适应经济社会发展的客观需求，地方政府之间的竞争不是“要不要”的问题，而是“如何竞争”的问题。地方政府要把竞争的主要精力集中于发展方式转型上。在转型中取代传统的低成本优势，在转型中形成新的竞争优势。只有这样，才能真正推进公平与可持续发展。(作者分别为中国<海南>改革发展研究院院长；中国<海南>改革发展研究院经济研究所所长)