“地板干部”的烦恼

　　作者：刘新圣 人民论坛见习记者

　　与“天花板”官员对应的另一群体

　　观察引言：2009年12月上期《人民论坛》杂志推出了特别策划《官员“天花板”困局》，引起各界热烈讨论，尤其是在党政官员群体中。不少官员向本刊反映，对许多基层干部而言，能够触碰到仕途“天花板”或许还是一种幸运，他们更多的人只能在“地板”上原地踏步，一辈子都是“科员”，可谓是名符其实的“地板干部”。“地板干部”大多默默无闻，但他们却是直接与公众打交道的主要群体，撑起了社会发展的基石，他们的生存状态和诉求更加值得关注。

　　在“天花板”干部被广泛关注的同时，与其相对应的另一群体——“地板干部”却被忽略甚至是被误读。有位基层官员向《人民论坛》诉苦道，“‘天花板’太高了，我们是‘地板干部’，长期在基层工作，难有晋升机会，权力不大，压力不小。”

　　近期，记者在河北某县级市调研时了解到，该市核定的乡科级领导职数为407人，仅占公务员总数的10.55%，与乡科级以下非领导干部比为1：8.1。像一个金字塔，处在塔尖的就是那么几个人，大部分工作人员很有可能在科员位置上退休。中央国家机关的 “衙门口大”，很多官员即使职务上不去，退休时还可以解决副局级待遇。可广大在基层工作的公务员的境遇就不可同日而语了——“僧多粥少”。领导的位置少，级别也上不去。

　　“地板干部”的烦恼：长期甚至终生都在“原地踏步”，权力不大，压力不小

　　长期甚至终生都在“原地踏步”。一位刚刚被提拔为副镇长的同志告诉人民论坛记者：“我从办事员干起，已经干了30多年了。”“晋升道路狭窄，现在想到县里工作，主要是靠公务员内部的考试。在基层，处理的是老百姓的家长里短、柴米油盐。光凭考试，那我们肯定不行。”一位40多岁的乡财政所工作人员对记者说。

　　工作压力大常常被领导忽略或被公众“误读”，受着“夹板气”，也是基层干部们反映最多的一个方面。一位镇政府干事对记者说：“现在老百姓普遍存在着对基层干部的不信任，认为中央的政策没有问题。问题出在基层的执行上，是我们‘念歪了经’。”

　　记者联系采访了河北、山东、河南和海南四地的20位“地板干部”，他们说，责任大，权力小，是让他们最头疼的事。“现在我们这个地区发展的压力很大，一级压一级，我们在基层压力最大。可是现在的财政体制有些不合理，我们地方的财政资金不足，‘小马拉大车’。”河南的一位基层干部告诉记者，“招商引资的任务年年下达，市里给县里定指标，县里就给我们定指标。任务要完成，收的钱上交，可财政划拨给地方的太少。在县里我们镇经济发展水平算是最好的，收入过亿，可财政留在镇里的只有区区几百万。巧妇难为无米之炊啊。每次都是等米下锅。”

　　“权力小、责任大，压力不小。”这是接受采访的“地板干部”讲的最多的一句话。权责不对称是当前乡镇工作压力大的最重要原因。村子里实行村民自治，镇上党政机关人员是县里任命，事业机关工作人员由县里的主管部门管理。乡镇几乎没有人事权。加之，一方面合乡并镇的推行，基层政权管辖的范围扩大了，事务增多了，另一方面是工作人员愈来越少，“现在基层矛盾不少，各种纠纷越来越多。我们感觉工作量很大，人手明显不够。”一位同志如是说。

　　尊重“地板”，把握基层

　　正因为身处“地板”，所以才能“接地气”。“地板”干部位卑权小，可地位却极端重要。一言一行老百姓都看在眼里，记在心里。这些人就是党和政府的“名片”。 一个地方的人气高不高、旺不旺很大程度上体现在基层工作者的精神状态和工作状态上，一个政府能不能得民心、负责任、有效率就体现在每一个公职人员的日常琐碎的工作中。他们心里有牢骚，有怨气，难免会带到工作中去。要么消极怠惰，要么吹吹拍拍，更有甚者将怨气撒到群众头上，直接成为群体性事件的导火索。

　　在采访过程中，记者被很多“地板干部”的事迹感动。一位在基层工作20几年的老同志说：“你问我对仕途有什么想法，我实话给你说，我就想着，工作能轻松点，有点时间陪女儿。我家在城里，来镇上工作二十几年了。每天还是来回跑。刚来时女儿还没上幼儿园，现在大学都快毕业了。其实我们这些人都是当地人，你工作干得不好，乡亲们也会指指点点。工作很累。过不了什么假期的。”

　　“你说我是‘地板’官员，我想说的是做个‘地板’官员没什么，我们缺乏的是‘成就感’。我就是土生土长的本地人，官再大也就是到县里当个局长、副县长，我们还是想干点实际工作，主要是现在责任无限大，权力很有限。克服了这一点，我愿意做个快乐的‘地板干部’。”一位“地板干部”直抒胸臆。

　　专家指出，一些干部因为“天花板”、“地板”而烦恼，都是因为干部的眼界没有打开，天天盼着“往高处走”，向上看是“天花板”，向下看是“地板”。当然心生烦恼、满腹牢骚。说白了，还是“官本位”的思想在作怪。

　　要突破困局，首先要打破禁锢、走出牢笼。小平同志一生“三起三落”，他经受的挫折要是在一般干部看来，就不是什么“天花板”和“地板”了，而是万丈深渊了。同小平同志比，这些什么“困局”、“烦恼”不值一提。

　　破除官本位，从制度上为“地板干部”创造舞台

　　“地板干部”中不乏埋头苦干者，不乏淡泊名利者，不乏“老实人”，更不乏“想干事”、“能成事”的人，他们“惟事不惟官”的态度是正确的政绩观、科学的价值观、高尚的人生观的体现。正是因为有了千千万万这样的干部，我们党执政的根基才坚如磐石。

　　为此，从制度上给广大“地板干部”以希望，对锻造一支真心为民、能上能下的精干的干部队伍有重要意义。

　　基层本就是锻炼干部的大课堂，也是披沙拣金的大熔炉。八七会议后，当瞿秋白要毛泽东到上海党中央做机关工作时，毛泽东坦然相告：“我不愿跟你们住高楼大厦，我要‘上山交绿林朋友’”。从此有了井冈山的星星之火。

　　干部是比出来，练出来的，不是听出来的，看出来的。当前，一方面，全国大部分省份都出台了从基层选拔干部的规定，另一方面，乡镇改革的探索也在前进，不少省份进行了“扩权强镇”的试点，目标就在于按照权责统一、提高效能的要求，做实乡镇这一级国家政权。从制度上为“地板干部”创造舞台。

　　持续升温的“公务员热”，大批受过高等教育的大学生、研究生，怀着热切的希望进入公务员队伍，他们中绝大部分也要从“地板”干起。他们有想法，有闯劲，能不能经受“地板”的考验还不好说。给“地板干部”希望，就是给即将进入基层的和渴望进入公务员队伍的人希望，就是为他们安心扎根基层、艰苦创业鼓劲加油，就是为我们党永葆青春提供动力。

　　谨防“地板”现象集体化

　　作者：胡仙芝

　　所谓地板干部，是指乡镇基层政府那些没有提升到领导职务上、并且晋升机会渺茫的干部的“戏称”。很多地板干部由于晋升无望，工作热情下降，做一天和尚撞一天钟，工作上事事敷衍，缺乏事业心和责任感。其中抱着破罐子破摔的心理，与同事、上级以及广大群众发生冲突的也不在少数，造成干群关系紧张。有些地方为了解决这些问题，千方百计地增加机构数量，增加人员编制，导致了内设机构极度膨胀，产生了严重的内耗，降低了行政机关的整体效能，这明显不利于基层政权的稳定，不利于公共服务型政府的建设。

　　“地板干部”产生的根源

　　地板干部现象的产生，是与乡镇政府特殊的行政生态及其行政管理方式密切相关的，既有制度方面的原因，也有管理方面的原因。具体而言，主要有以下几个方面的根源：

　　乡镇政府的自主权有限，激励手段缺乏。乡镇政府作为我国行政金字塔体制的最低层，在权力集中制的情况下，乡镇政府的权力配置是非常有限的。 基层政府只有执行上级命令的责任和义务，所掌握的权力和资源却非常有限，尤其是在干部的选拔和晋升上，几乎没有相应的自主权。而在激励方面，尤其是实行阳光工资以后，由于没有独立的财政收支权，奖惩权也不完全，物质的、非物质的激励在乡镇一级都无权做出。因此，基层政府既无法决定干部的升迁，又无法评定公务员的业绩等级，并给予物质激励和荣誉，所以在调动地板干部工作积极性方面确实是手脚无措。

　　干部下派制度对有限的领导岗位挤占明显，加剧领导岗位的资源紧张性。乡镇政府的岗位设置本身比较少， 领导岗位非常有限。但这些年来，中央及地方政府为了锻炼和培养年轻干部，往往会把他们派到乡镇政府锻炼、挂职，即“干部下派制度”。这种人事制度对于整个干部体制来说是必要的，对基层政府工作也有一定的促进。但有限的乡镇领导职位，有较大的部分被这些 “空降”干部所占据，对基层公务员造成了明显的挤占效果。同时，由于上级政府的层级优势和行政优势，上面下来的人一般都会占据一定的领导职数，这样就会使得基层公务员的提拔更加困难，在一定程度上也是造成地板干部现象的重要原因。

　　非科学化的考评制度也影响地板干部的积极性。目前，很多乡镇党委、政府还没有建立制度化、科学化的考评机制。通常的情况是，有人面临提拔了，才会组织一次临时性的考核评议，以证明被提拔干部的工作业绩和民众基础；而对绝大多数公务员的日常性工作，却没有有效的考核评估。这种考核制度的非制度化、非正规化是对绝大多数公务员工作的一种漠视，对个别待提拔的对象来说则带有随机性和非严肃性。很多人认为，这种非制度化、非科学化的所谓绩效考核、民意测评，其实不是基于平时工作的积累，而是突击提拔，缺乏可信度，对广大公务员也没有应有的激励作用。

　　相互间的仿效及其模仿机制使“地板干部”现象集体化。正是由于乡镇公务员的升迁机会少，加上升迁的决定权力好像不是在自己手中，在获得升迁的期望不确定的情况下，很多公务员就开始在“少付出”方面做文章。很多乡镇公务员就抱着得过且过的心态，对工作缺乏应有的责任心和责任感，上进心也渐渐被消磨。与此同时，同事之间的状态也互相影响，一些年轻人在年纪大的公务员身上看到了自己的未来，就逐渐地学习模仿，导致乡镇政府公务员整体积极性不高，工作效率低下。这样也就造成“地板干部”现象群体化、扩大化，使整个乡镇公务员的激励更加乏力，基层工作处于不理想的状态。

　　破解“地板干部”现象的政策建议

　　要破解地板干部的形成机制，消除地板干部的消极影响，如果一味地增加职数是不可能、也是不可行的。需要创新性地从乡镇政府的管理机制改革入手，从思想教育、管理体制、干部制度及管理文化建设方面寻求解决对策。

　　加强人生观、价值观和权力观的职业道德教育，建立多元化的价值导向。对于广大基层公务员来说，人生的价值不能仅用自己的行政级别作为唯一的衡量标准，相反，要树立全心全意为人民服务的公务员精神，甘于奉献自我，把有限的生命投入到无限的为人民服务中去。基层政府虽然行政级别低，但它直接联系群众，工作内容丰富，容易得到锻炼和提高。只要有才能，有实力，加上永远不放弃的努力，很多优秀的乡镇公务员最终是能够成长为各级领导干部的。而对于一些得不到提拔的乡镇干部，其价值观也应该是多元化的。广大基层公务员应该不断提高政治素质和思想觉悟，加强内心修养，正确对待权力和名誉，做到进退随意、宠辱不惊，在平凡中见伟大，真正按照党的宗旨办事，全心全意为人民服务。

　　加强乡镇政府的自主权，健全乡镇政府的管理制度。乡镇政府作为一级政府，没有独立的财政、人事及相关的管理权，这是造成基层政府对广大基层公务员管理不力、管理手段缺乏的主要原因。要破解地板干部的激励难题，首要的是扩大乡镇政府的管理权限，让他们拥有内部管理的独立自主权。对一些不能独立行使的职权，也可以扩大他们的分享权限，如在干部提拔使用方面，应扩大基层党委、政府对干部人事的推荐建议权、工作考核权以及相应的优劣奖惩权等。要建立完善的内部管理制度，如建立健全工作考核制度、绩效评估制度、群众联系政府制度等，以健全的日常管理制度来提高基层公务员的干部业绩，维护干部积极性。

　　建立健全制度化的工作考评制度，以经常性的科学考核代替突击性的干部提拔考评。乡镇政府在财政、人事方面虽然没有多大的独立自主权，但作为一级政府，在内部管理方面还是有着一定的职责和职权的，因此，加强乡镇政府的内部管理还是很有必要的。其中，最关键的就是要建立经常化的考核评估制度，并加强考核评估结果在干部提拔方面的运用。这种经常化的考核一是能够减少突击性提拔考核的必要性，降低其负面冲击效果；二是对广大公务员也多了一种经常化的激励和鞭策，对于改善地板干部的工作积极性和工作业绩会有积极绩效。三是以制度化的科学考核代替临时性的突击考核，更能保障干部提拔的质量和效果。

　　加强基层公务员的激励制度建设，优化乡镇政府的管理文化建设。管理文化是一些具体管理制度的价值教育和内化的过程，也是针对具体公务员的内在激励过程。内在激励需要与外在激励相结合，可以结合经常化、制度化的考核，加强对广大公务员的奖惩激励，尤其是加强一些非物质激励。如果说乡镇还不具备经常性物质激励的经济条件，那么可以创造条件多实行一些荣誉性的激励：如可以结合我党即将开展的“服务型基层党组织”优秀党支部和优秀党员的“争先创优活动”，评选具有公仆意识和公仆形象的优秀公务员等。通过这些广泛的社会评选，使广大基层公务员即使没有多少升迁的机会，即使得不到多少实惠，但能够得到应有的名誉和荣誉，让他们体会到工作带来的精神愉快和价值成就，这样也能使他们保持较好的工作积极性和事业责任心。

　　总之，加强公务员精神的教育，创新基层政府的管理文化建设，对于提高广大公务员的精神面貌、改善基层政府工作局面有着很大的意义，对破解地板干部困局来说也是一种必要的途径。(作者为国家行政学院研究员)