八条热线背后的学者行动

　　一方面，中央部委和31个省市自治区“主动公开”的成绩越来越好，另一方面，面对公民申请信息公开的窗口却越关越紧

　　本刊记者/马军

　　也许是因为一种分裂的感觉，25岁的阎天发现自己很难简单定义何为“更好”或“更差”。两年来，他所在的研究团队主攻政府信息公开，这项工作经常把他带入两种截然相反的情绪中。

　　一方面，在他参与的一个测评项目中，中央部委和31个省市自治区“主动公开”的成绩越来越好，这让他感到乐观；另一方面，面对公民申请信息公开的窗口却越关越紧。甚至于，当他想找一些成功申请的典型案例时，竟然找不到，这又让他备感无奈。

　　“学生”的进步

　　阎天是北京大学公众参与研究与支持中心(以下简称“中心”)的高级研究员兼项目官，再加上中心主任王锡锌教授和另一位同事彭，三个人组成了一个小小的核心团队，每年定期开展一项名为“政府信息公开年度指数”的测评项目。

　　这个测评指数有如一个班级里所有学生的成绩单，而“学生”是中央各部委和各省市政府。为了制作这张成绩单，阎天及其团队要根据“学生”们自己发布的信息公开年报、网站信息建设、规章制度，一一打分，然后列榜公布。

　　在这张成绩单上，这些政府部门今年的表现比上一年度大有进步。

　　比如按规定，每年3月31日是年报公布的截止日。但去年4月1日，有一半以上的部门没有交年报，被阎天他们一一记录在案。几天后，这些部门才开始陆续补交“作业”，而且还玩了一手在网站后台修改发布时间的“找补”把戏。

　　阎天他们没料到这一招，也没想到要保存“证据”，只好算这些“作弊”的“学生”答题有效，都给了分。吃一堑长一智，今年阎天他们想好了应对之策。在3月31日凌晨，阎天和同事盯守在电脑前，就为了抓“现行”。

　　他们发现情况大有改观，绝大部分省份都踩着点儿发布了信息公开年报，个别表现好的甚至还提前了十几天。不及格的只有江西一省，又跟去年一样“舞弊”，被阎天拷贝了网页，留作“证据”。

　　除此之外，政府信息公开在网站信息建设、人员配备等方面都渐趋完备，相关部门也对此高调宣传。特别是去年“中心”的测评报告出来后，许多省份的信息公开部门纷纷打来电话，对此事反应积极。这些都让阎天对这个项目有了更多的信心，觉得这种测评很有意义。

　　北京市政府信息公开办公室在写2009年年报时，还专程来北大拜访了“中心”，讨论“中心”提的一些概念是否可以用到年报中，这也看出政府部门对信息公开之重视。

　　公民申请受阻

　　但另一方面的情况让阎天及同事们不那么乐观。

　　政府部门的信息公开分作两大类，一类是诸如年报、网站信息等“主动公开”部分，还有一类是回应普通人申请的“依申请公开”。在阎天看来，跟前者的主动和高调相比，后者一路趔趄。

　　“不管是谁，申请信息公开的要求递上去，常常不会有结果。”阎天和彭都对此叹息连连。在这一块，他们另有一个渠道，直接面对社会上那些最基层的申请者，获得大量一手材料。

　　这个“渠道”就是他俩办公桌上的那部电话，电话旁边立着一块不大的牌子，上写“政府信息公开咨询热线”。

　　热线早在2008年5月就正式开通，两年来已接到2000多例求助电话。求助者身份不同，遍布全国各地，经济发达地区尤多。他们咨询的内容多与自己的切身利益相关，包括拆迁、房改、工作调动、社会保障、各种收费等。

　　作为热线，这部电话着实保持着热度。在开通之初有媒体报道的情况下，每天有十多个咨询电话打进来，阎天他们接不过来，招了北大、清华和政法大学的法律系研究生充当志愿者，稍作培训即“上岗”服务，为全国各地的民众提供咨询。

　　后来逐渐稳定到每天至少一两个电话，与拆迁有关的内容占了绝大多数。特别是2010年年初以来，随着全国范围内拆迁事件激增，求助者数量一路攀升。不光来电，信件或者登门造访数量亦有不少。这其中就有去年12月因拆迁自焚而被广泛关注的北京四季青村民席新柱。

　　很多人都是信息公开申请不下来，求助于北大这条热线。阎天说，对这些求助者，他们除了给些程序方面的建议之外，也并无良方。“就算我们帮他把上诉状写得很周详，又有什么用呢？”

　　“申请信息公开被拒绝，在程序上还可以积极上诉，但在现实中目前没什么出路。”阎天说，“比如在北京，各级法院现在对涉及信息公开的诉讼相当保守，基本上不做实际审查就直接驳回了。”

　　王锡锌教授对《中国新闻周刊》记者透露，他跟一些法官有过交流，法院现在也处于困境。曾有一位北京律师申请审计署将审计信息全部公开，得到的答复是如果公开了可能影响社会稳定，法官对此自然无法审理。

　　此外还有国家机密，对法官来说同样也是一个技术上的巨大挑战。“即便我来当法官也很难，就算我把案子接过来，这些技术上的问题怎么解决？”王锡锌说。

　　这一尴尬局面，无疑会逐渐瓦解普通人对《政府信息公开条例》的信心。“中心”前些时候要制作一个宣传手册。阎天他们想找一个申请政府信息公开被拒、然后打官司胜诉的案例。“来推广一下，这样也能给普通老百姓信心。” 但最后他们竟不能如愿。

　　上海每年几百起行政复议和行政诉讼，绝大部分都是关于政府信息公开的，真正靠胜诉而改变决定的案例同样鲜见。

　　不仅如此，有关部门对“依申请公开“的限制似乎变得更为严格了。

　　今年1月，国务院办公厅就“依申请公开”专门下发了一个通知，其中大大限制了“以学术科研为名”的申请。譬如规定“一事一申请”，也就是说，要申请大量信息，必须先化整为零，拆解成多个申请，分次进行。在阎天看来，这个通知针对的就是如吴君亮、任星辉等人发起的公益性申请。

　　阎天的同事彭是从牛津大学留学回来的博士，他尤其担心“文牍主义”在政府信息公开方面的泛滥——也就是文案、宣传都做得漂亮，却是不务实际的表面工作。他举例说，在不少省市的政府信息公开官方网站上，“主动公开”看上去很好很规范，但真正想找东西时却找不到。

　　从北大法律系毕业、一直学行政法的阎天从来没有怀疑过《条例》的重要性。他把《条例》看作是“法制30年以来最好的机会之一”。只是他没有料到，政府信息公开前行了两年之后，会卡在一个瓶颈里。

　　热线背后的公民需求

　　北大这条咨询热线的创办，最初来自于中心主任王锡锌教授的创意，且让他寄予厚望。

　　“公众对信息的需求，有时候就像对空气的需求一样渴望。”王锡锌在2008年5月《条例》实施前就预测，社会上对政府信息公开的需求将会有很大增长。

　　这些年来，王锡锌和他的这个中心一直致力于推进“富有意义的”公民参与。他期待通过开办这条热线，为最基层的民众提供法律支持，以此来有效推进中国的政府信息公开。

　　2000多例来电对于全国民众来说，只是一个小数字。“大量的公众申请都藏在水下面，我们看不到，你们媒体也没有报道过。”王锡锌建议记者去看看各省市颁布的信息公开年报，其中透露的数字非常可观。

　　2008年5月曾被众多媒体报道的“全国信息公开第一案”——湖南黄由俭案，当时黄由俭就是通过这条热线来进行咨询的。王锡锌与黄由俭多次通过电话，在案件的整个过程中都提供了法律咨询。

　　正如王锡锌所料，在《条例》实施之后，虽然政府方面对信息的供应也有增长，但远远不能匹配公众的需求。

　　在2000多例来电之外，从全国各地寄到中心的信件其实更多，装满了整整四个纸箱，堆放在会议室一角。“中心”的工作人员会对每一封来函进行回复，但信件经常被退回。据彭回忆，有一次他统一寄出60多封信，十几封被退回。“很多地方都在突击拆迁，可能在我们提供咨询的信件送达之前，那个房子就已经拆掉了。”

　　“他们能用得上的硬性法律规定，基本就只有这个《条例》。”彭无奈地说。

　　八高校的推动力

　　这条热线在运行两年后，开始有力量复制自己。2010年3月中旬，在“中心”的召集下，来自全国8所高校的学者召开了一次圆桌会议，组成了“中国政府信息公开观察联盟”(高校名单参见列表)。

　　这次圆桌会议涉及到一个重要主题：中国的政府信息公开，自上而下的政府推动固然重要，但是可持续的大规模推动力，在现在和未来，都将主要为自下而上的社会推动力。

　　为了发挥《条例》作用，从基层推动中国的阳光政府建设，8个团队做出了一个决议：扩充北大现有的这条咨询热线，在位于全国不同区域的这8所高校中，由每个团队分别提供一条热线，为全国各地民众提供政府信息公开的咨询服务。截至记者发稿，这8条热线都已正式开通。

　　在5月1日前后，这8所高校还联手开展了一项规模颇为庞大的工作：由这8个团队中的工作人员，以公民身份，以“研究”为目的，同时向中央各部委和全国31个省市自治区政府申请信息公开。

　　这些申请的内容完全相同，共由5个问题组成。比如其中一条是申请公开各省的保障性住房支出，就是经适房、廉租房这些保障性住房，每个省各支出了多少。

　　“遭到”申请的各政府部门如何回应，都被研究团队一一记录在案。所有申请情况，将作为第一手数据，用于今年6月即将发布的《政府信息公开年度指数》报告。

　　在去年的《政府信息公开年度指数》排行中，浙江省列倒数第一名。浙江省办公厅的工作人员多次给王锡锌打来电话，询问为什么他们倒数第一，这个排行又用了什么样的指标体系。

　　王锡锌请对方看了北大公众参与研究与支持中心制作的“政府信息公开指数评价指标体系”，并介绍说这个体系在北大的网站上公开，对所有政府部门一视同仁。

　　如今，由王锡锌另行组建的中国政府信息公开指数评测中心已经建立起来。这个中心包括北大、清华、中国政法大学、上海财经大学、吉林大学、西南政法大学、西北政法大学、湘潭大学等8个团队，分别覆盖全国不同区域，同样也是以北京大学为主导来进行统筹。

　　这个评测团队中的相关研究者，通常都是这个领域中顶尖的教授和一些博士生，核心人员达30人之多。王锡锌说，他期望由八高校打造的这个《政府信息公开年度指数》报告，能对政府部门形成一种持续的推动力。

　　八高校中的上海财大从去年开始发布另一个榜单——“中国省级财政透明度排行榜”，今年第二次发布，已形成一定的影响力。据说，有的省份给国务院写报告，第一句话就是，我们在上海财大的评比中排第几名，这是对我们工作的最大鼓励云云。

　　上海财大团队的带头人蒋洪教授认为，在他们的测评中，今年各省市的得分情况，跟去年相比仅仅提高了零点几个百分点，可见政府信息公开还处在一个比较徘徊的状态。

　　“我把这个现象看作是期待与现实的矛盾。”蒋洪对《中国新闻周刊》记者说，现在各部门在宣传信息公开时呼声很高，但在行动方面还存在很大的滞后。

　　这一观点，与阎天和彭不谋而合。在王锡锌的率领下，北大这个团队期望能发起一场“社会动员”——即由公众、学者、媒体共同行动，构成一种有序的社会参与。  ★