政府信息公开应上到法律层面

　　只有把政府信息公开放到跟《保密法》《档案法》并列的位置，才有可能打破信息公开所面临的瓶颈

　　本刊记者/马军

　　作为《政府信息公开条例》起草人之一，北京大学法学院教授王锡锌一直关注公民申请政府信息公开的案例。对他而言，他们的行为不止于个案的意义，而是可以反映出信息公开在中国所处的困境，以及可能存在的出路。

　　中国新闻周刊：任星辉这些公益申请者为何会进入你们关注的视野？

　　王锡锌：信息公开公益申请者跟学者、媒体其实在一个联盟里，只是角色不同。学者评论引导，媒体报道传播，这就构成一种自下而上的社会推动力。

　　中国新闻周刊：他们在申请政府信息公开时面临不少困难，其中的症结在哪里？

　　王锡锌：阻力主要来自观念、技术、救济这三方面：

　　首先是观念。从《条例》正式实施到现在，不少官员还具有明显的被动性、消极性观念，对一些申请以涉及公共安全和社会安全之类的理由加以拒绝，找不到理由就拖延，直至申请者放弃。

　　第二类是技术方面的阻力。比如说一些历史问题，公开后可能会有一系列复杂的连锁反应，较难公开。此外，尚未最终形成决策的过程中的信息，比如说4万亿投资最终投向哪里，公开本身没问题，但在决策过程中是否公开则是一个技术问题。再比如有人申请信息公开，但对方说这个信息不存在。即便提起行政复议或起诉，但谁来证明这个信息有没有，证明标准是什么，这在技术上有难度。

　　并且，保密和公开就是一个圆的两部分，保密的部分不断扩大，公开的就一定少。

　　第三类阻力来自救济，主要是司法救济。《条例》中也写明可以向法院提起行政诉讼，但过去两年里，法院的大门对信息公开案件申请人来说是很难跨进的。在许多城市，法院甚至连不予受理这一程序都不做，什么材料都不收，实际上是关上了司法救济的大门。并且很多技术问题不解决，法院即便受理也很难审理。大量申请被拒绝，理由都涉及到国家秘密和社会稳定。碰到国家秘密基本上就没办法进行下去了，这对法院来说是个挑战。所以现在大家对《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的出台很期待，不光是民众，法院内部也很期待。因为法院也想“开门”，但必须先要有审理的规则。

　　中国新闻周刊：司法救济的作用有限，是不是意味着信息公开申请人便无路可走了？

　　王锡锌：其实在行政内部，监察部门可以发挥很重要的作用。《条例》中对此有一些具体规定，公民在申请公开过程中，如碰到官员推诿、不履行职责，可向监察部门投诉举报。我们不能小看这个途径，激活这条途径很重要。

　　中纪委监察部一直在积极推动政务公开和信息公开。据我所知，最近监察部特别是国家预防腐败局已经把信息公开提高到反腐败制度建设的高度，计划出台一系列规定，包括对各级政府人员信息公开的绩效评估、投诉举报和问责等。

　　中国新闻周刊：除了观念问题和司法救济，对于《条例》所遭受的技术阻力应该从何处着手解决？

　　王锡锌：毫无疑问应该把《条例》上升到法律的位阶。从形式上，必须把政府信息公开放到跟《保守国家秘密法》《档案法》并列的位置，因为后二者都涉及到政府信息。《条例》由国务院颁布，位阶较低，是《保密法》和《档案法》的下位法，也无法对司法和立法机关起作用。此外，公开和保密是一个此消彼长的关系。这就对《保密法》和《档案法》的修改提出了要求。这两部法目前正在修改中，但进展非常有限。而积极推进“信息公开法”的立法，这需要社会层面通过有序参与，进一步激发民众的热情，去刺激这种需求，进而引起政府的重视。

　　信息公开的社会需求很大，我们目前只开了一点窗。如果民众的需求越来越强烈，这个窗会不断打开。我们有理由相信中国“信息公开法”的出台不会拖得太久。   ★

　　让“公民立法者”推动政府前行

　　现代国家演变的总体趋势是民众的力量“压倒”政府，政府被迫公开越来越多的信息

　　文/秋风

　　自2008年5月《政府信息公开条例》实施以来，不断有普通公民基于自身需要向政府提出信息公开申请；更有一些公民出于公益目的，向中央或地方政府部门申请信息公开，形成一个独特的“公益申请者”群体。

　　截至目前，除了吴君亮团队推动深圳市财政预算公开外，这些公益申请者的努力多告失败。

　　他们所申请的部门以各种理由拒绝公开相关信息，他们向其行政上级申诉，或者向法院提起诉讼，也依然不能得到满意结果。

　　尽管如此，正是他们的努力，让政府在信息公开方面迈出一些实质性的步伐，让信息公开法规从纸面走向了现实，哪怕只是在非常琐小的领域。

　　只要是政府，就倾向于保密，古今中外无一例外。政治家和官僚机构掌握的秘密越多，越是可以按照自己的意图做事。但当然，秘密越多，民众利益越容易受到侵害，公共利益越容易遭到损害。民众从自己的尊严、权利、利益的角度，当然愿意政府打破秘密，对自己尽可能公开一切信息。

　　这样，围绕着保密和公开，在政府官员与民众之间会形成一种博弈格局。政府要保密，民众要公开。现代国家演变的总体趋势是民众的力量压倒政府，政府被迫公开越来越多的信息。

　　中国经历了同样的演变过程。传统社会自不用说，哪怕是几十年前，秘密也无所不在，几乎没有任何政府信息公开制度。不要说预算，甚至连法律都是秘密的。上世纪80年代以来，这种情况逐渐发生变化，变化的动力之一是公民权利意识的提升。有些敏感的公民们不再满足于充当政府管理的对象，而要了解政府究竟做出了哪些决策，决策的依据是什么。

　　于是，公民、学界逐渐形成了政府必须公开绝大多数公务信息的压力。正是在这种压力下，立法机关制定、颁布了《条例》。

　　但很显然，一纸条例本身并不能改变现实。尤其是，与中国其他立法一样，这个条例存在一个严重技术缺陷：它空洞地要求政府有关部门做什么，但如果政府部门不这样做，什么人来督责它，它应当受到哪些惩罚，却语焉不详。

　　这样，条例虽然颁布了，政府部门却仍然不必公开本应公开的信息，而不用担心受到任何惩罚。

　　谁有可能改变这种状况，让信息公开条例真正运转起来？恐怕只能是民众自己。政府有关部门拒绝公开公务信息，为的是实现自身收益最大化。那么，公众基于自己的利益，当然就有理由阻止政府有关部门这样做。

　　不过，事实上，这样做的公众并不多。信息公开条例颁布几年，申请信息公开的民众也没有多少，尤其是，公益申请者屈指可数。这倒不难理解。制度经济学家曼库尔·奥尔森曾经讨论过“集体行动的困境”。政府随意扩大保密范围，拒绝公开相关信息，从中可以获得不少好处；每个公众的利益都会受到侵害。

　　但是，双方的收益、成本是不对称的。一方面，政府部门从拒绝公开某种信息中，可以获得不少好处，而参与分配这些好处的人的规模很小，每人可得到的收益很大，他们有足够的激励维护不公开的制度。另一方面，公众人数众多，每个人因为政府公开信息而遭受的损失并不大。若起而维护自己的权益，个人要付出的成本却较高。这样，除少数例外，公众大多选择了忍受，最多骂几句解气了事。

　　也正是在这种背景下，那些为了自己利益申请信息公开的民众和那些公益申请者的努力才特别可贵。在经济学家乃至常人眼里，他们是不理性的：付出很多，得到的收益却只有一点点。

　　然而，促使他们行动的不是经济人理性，而是公民精神。这种公民精神确实已经发挥了某种作用，比如在吴君亮团队的努力下，地方政府公开财政预算似乎已成为一种制度。这样，公共申请者甚至成了“公民立法者”。

　　事实上，过去三十年间，推动社会良性变化的正是这样的公民立法者。他们不在立法机构中，但他们推动了保障公民权益的法律的制定，也推动这些法律从文字变成现实。

　　在这些人身上，可以看到较多的正义感、公民精神、公共精神。

　　当然，反过来，信息公开条例以及其他保障公民权益的法律之所以没有变成现实，恐怕也因为，有太多的民众在默默地配合那些拒绝落实法律的官员。

　　不论基于私人理由还是公益目的提出信息公开申请，申请者都树立了公民的榜样。如果有更多民众成为申请者，坚持不懈地行动，那么，一个公开的政府就不会只停留在纸面上。  ★