青色之城的行政“革命”

　　呼和浩特国民经济增长速度曾连续7年在全国27个省会城市中位居第一，这座城市还有“中国乳都”之称，中国每两杯牛奶中就有一杯产自这里。只要找对了路子和方法，呼和浩特无疑是一座蕴含着巨大潜力与爆发力的城市，短短几年间，昔日“小嘎查”便华丽转身，成为魅力青城，就是最好的佐证。

　　发展再快的城市也会在跑步前进的过程中遇到羁绊，在为呼市“补齐短板”的过程中，城市决策者意识到， “资源环境、投资环境，都是第二位第三位的问题，第一位的环境就是行政环境。”

　　打破行政桎梏迫在眉睫，于是，一场最彻底的行政改革展开了，“让政务服务更高效、让群众办事更方便。”在今年4月中旬举办的首届中国行政改革论坛上，一个观念受到与会专家学者的普遍认同——行政体制改革归根到底是建设一个人民满意的政府。

　　呼市不耍花架子的行政改革使权力在阳光下为民所用，一年54万余件事项零投诉足以说明一切，今年年初，《小康》杂志社中国全面小康研究中心联合清华大学媒介实验室，对全国13个城市公共服务满意度抽样调查显示，呼和浩特继广州、杭州、北京等城市之后位列第六。

　　如今，呼和浩特的城市名片上，又添加了最有底气的标签：最彻底的行政改革、不耍花架子的政务中心和人民最满意的政务服务。

　　呼和浩特：一场彻底的行政改革

　　在经济高速发展的时候，呼市领导人注意到了行政体制环境落后严重制约着呼市发展，自上而下地，呼和浩特开始了一场全方位的革新

　　文|《小康》记者 鄂璠 呼和浩特报道

　　即使在五年之前，每每有呼和浩特人提起“我来自内蒙古首府”时，还有不少人会反问：“是包头吗？”这成了呼和浩特这座城市挥之不去的尴尬。

　　呼和浩特为蒙古语，汉意为“青色的城市”，即青城，也被外界称为“呼市”。“十年前，这里的确不像一座城市，简直不堪入目。”在内蒙古自治区党委常委、呼和浩特市委书记韩志然的印象中，那时的呼市污染相当严重，城市也被破坏得相当严重，少有高楼，“在沙漠中骑骆驼，在蒙古包外骑马”成了电视宣传片给外界留下的根深蒂固的呼市印象。

　　首府成了“中转站”

　　不远不近，不冷不热，不高不低，不大不小。

　　呼尔浩特市副市长包钢用16个字概括了这座城市优越的特点：“呼市距北京的空中里程只有45分钟，离首都不远不近；这里海拔1000米，冬季最低气温一般不低于零下20度，最热的时候也就30多度，可谓不高不低、不冷不热；人口在260万左右，城市不大不小。”

　　但是内蒙古的首府，却一度成了人们眼中的“小嘎查”(蒙语，村庄)。

　　新中国成立初期，呼和浩特只是一个塞外小城，全市建成面积不足9平方公里，遍布城区的是低矮的小平房和又窄又破的泥石路。刚刚进入21世纪的时候，还有30%以上的呼市人口集中在旧城区，那里鲜见楼房，棚户区和危旧平房倒是随处可见。2004年，韩志然从乌兰察布市委书记任上调到呼和浩特，他清楚地记得，当时整个呼市50米以上的建筑只有28座。

　　呼和浩特的这种状况在全国的省会城市中都是少有的，于是，到过这里的人都说呼市“更像个嘎查”。

　　“我们的差距就在城市规划上。”包钢认为。如此大的差距带来的直接问题是，省会城市“尴尬”地成为了“中转站”，到内蒙的人在呼市下了飞机，大多只停留两三个小时，便乘火车或汽车前往包头或者鄂尔多斯，在内蒙古的金三角里，呼和浩特市成了最容易被忽略的城市。

　　“论资源，呼市禀赋差，确实比不过包头和鄂尔多斯；排城市座次，呼市也在这两个城市之后。”包钢坦承，虽然近几年呼市经济增速一直较快，但是增长的可持续性却一直是市领导们的心病。

　　在经济开始快速增长之前，呼和浩特的羡慕对象有一大把。在呼市官员的追赶目标中，有乌鲁木齐、银川、兰州等，基本上西部的省会城市都是呼和浩特人仰视的对象。韩志然坦言：“太原市在我们眼里头简直是高不可攀的地方。”

　　不过，在2002年之后，内蒙古开始加速发展，连续八年领跑地方经济增长速度之首。呼和浩特也在这一轮经济发展中突飞猛进，2001～2007年，呼和浩特市国民经济增长速度连续7年在全国27个省会城市中位居第一，7年平均增速达到23.5%；近四五年间，用于城市建设的资金投入达到2000多亿，大刀阔斧地进行旧城改造，几乎重建了半个呼市；在发展经济的同时，呼市也从全国污染最严重的三个城市之一变成了北方省会空气质量最好的城市之一。

　　在高速发展的时候，韩志然注意到了呼市行政体制环境的落后。

　　2002年元月份，呼市成立了内蒙古第一家行政审批中心，即行政服务中心管理委员会办公室，“成立的最初半年相当不错，进来一部分职能，而且允诺‘一窗式服务，一站式审批’，令人耳目一新。”包钢回忆说，“但是一阵热闹的鞭炮过后，很快就出了问题，因为各委办局认识上的不到位，一些业务不精的工作人员被派了进来，而且核心的业务并没有真正进入中心，渐渐地，这个行政服务中心就沦为摆设。”

　　在这种情况下，“过客”不仅没有留住，反而对呼市有了更多看法。2005年，一位北京的投资商在网上给呼市主要领导写来一封“抱怨信”，反映呼市有审批权限的一些部门的部分工作人员作风拖沓，办事效率低下，对投资者“吃、拿、卡、要”，百般刁难，不严格依法行政等等，并总结了与呼市机关打交道的“三难”——脸难看、门难进、事难办，“不托人找关系，不请客吃饭，搞项目、弄审批想也别想。通常情况是，进百家门办不成一件事，常此下去，呼市怎么能留得住人，留得住财？”

　　这封信引起了呼市领导的高度重视，韩志然批示说：“读了这封信引起我很深的思考。信中所反映的问题虽不是普遍，但也绝不是个别……”不久后，全市范围内以“优化投资软环境”为主题的专项整改活动展开了，整改对象是发改委、规划局、国土资源局等24个具有执法权和行政许可审批权的委办局。

　　行政权力的改革并非一帆风顺，在强力推进之时，各种各样的声音都出现了，有人在网上匿名痛骂韩志然，也有人通过各种关系施加压力。

　　“我也从来没把它当回事。我认为自己没做坏事。只要不做亏心事，不要说鬼敲门，鬼砸门都不用怕。”韩志然顶住了压力，他说自己反而睡得更香了。

　　第二次改革

　　在呼市的繁华街道上，每到夜晚都灯火通明，当地流传着这样一种说法，“北京市每亮起的10盏灯，有7盏是呼和浩特点亮的”，这足以说明呼市电能产业的强大。而人尽皆知的是，“中国每两杯牛奶中就有一杯产自呼市。”

　　无疑，这是一座蕴含着巨大潜力与爆发力的城市——只要为这座城市的发展找对路子，找对方法。

　　“我们的长板不一定长过其他发展比较好的城市，但是短板一定要把它接长，所谓‘木桶效应’，就是短板接的越长，你的水平就提得越高。”韩志然主政呼市后，为这个被称为“小嘎查”的地方开出了一系列“补齐短板”的药方，城中村、旧城、街道改造，城市功能不完善，以及绿化美化程度，5年的时间，在短板渐渐补齐的同时，呼市仍然不时地吃个“哑巴亏”——用于城市建设的2000多亿投资中，95%以上的资金来源都是市场化的，但有时候好不容易把开发商吸引过来，却又是因为审批的问题，让这桩“好事”有头无尾。

　　“一年多的时间，我们只跑了30多个部门，没有关系，这点事情办起来特别难，有的工作人员干脆直接告诉我们，‘有本事你就直接找市长去吧！’最后直到开工前，有的手续我们还是没有办下来。” 山水新村党总支书记唐永目回忆说，山水新村改名之前叫麻花板村，麻花板是蒙古语“迈汗板申”之转音，意为“帐篷房子”。

　　麻花板村当时已经被列为呼市城市整体改造的规划之内，但是要改造之前的一系列繁杂的手续却让唐永目在2004年尝够了苦头。

　　“2005年，我们又进行了第二次改革。”呼和浩特市政府副秘书长、市政务服务中心主任张海生转年便开始了在审批大厅的工作，据他介绍， 2005年8月15日，呼市行政服务中心制定的《呼和浩特市全程办事代理制实施办法(试行)》开始实施，这种方法移植了北京怀柔的做法，群众和企业要办什么事情，只要把相关材料准备齐全，交到服务厅的“全程办事代理制”受理窗口即可，等约定时间到了，再去窗口听取办理意见，取回办理结果。

　　“如此一来，反而更麻烦了。”张海生解释道，“虽然开发了全程代办软件，但很多事情是软件做不了的，最主要的问题是，全程代办实际上是要求把‘权’交出来代群众或企业办理，可是这‘权’往往是不能代人办理的，结果，跑到行政服务中心来递交了相关资料之后，该跑局的还得跑局，该找关系的还得接着运作，这样一来，不仅没少跑，反而还要‘两头跑’了。”

　　辛辛苦苦搭建的行政服务大厅再一次成了“只挂号不看病”的地方，包钢任呼尔浩特市纪委书记的时候，去那里视察过几次，他用“冷冷清清”来形容当时的状况，“百十来平米的厅里根本没几个人，看到这萎缩的样子就感到做好政务服务工作真的很难，有人说我们搞的不是‘一站式’服务，而是‘一窗式’，是收费的第一窗口，接下来还要见更多的官老爷，花更多的钱。”在包钢看来，当时的行政服务大厅更像“收发室”，窗口的工作人员只负责接收材料，关键问题根本无权做，“老百姓看明白之后，自然也就不来了。”

　　行政改革再次走到了十字路口。

　　这次动了真格

　　“什么这个资源环境，那个投资环境，都是第二位第三位的问题，第一位的环境就是行政环境。”韩志然说。

　　韩志然在内蒙古自治区巴林左旗、阿鲁科尔沁旗、赤峰市等多个地方任过职，对发展经济与创建公共服务体系之间的关系有着自己独特的看法，“呼和浩特要加快发展，必须是超常规发展。不是说人家GDP增长8%，你就跟着定8%，那样永远都追不上。要靠我们少数民族自己财政挣的那点钱谋求发展，恐怕一百年也发展不起来，我们必须依靠外力，依靠投资的力量。如果投资软环境不好，即便满地都是黄金，人家也不敢来。”

　　打破行政桎梏已经迫在眉睫，这成为卡在呼和浩特发展之路上的最大难题。

　　呼和浩特市的决策层开始了又一轮的努力，为了彻底改革，呼市领导亲自带队，考察了大半个中国后，首先对呼市经济必须走又好又快的道路提出了更高的要求，将目标直接从“向西看”转变为“向东看”，冀望通过3到5年的努力进入全国中心城市的第一方阵。

　　一场全方位的革新在所难免。“这一次我们动了真格。”包钢告诉《小康》杂志记者，从2008年初开始酝酿、筹备重建呼市政府服务大厅，确保行政权力公开透明运行，直到2009年2月份才正式启动运行，“用将近一年的时间来做这项工作，我们准备得非常细致，就是为了一步到位，强力推行，避免反弹。”

　　被包钢称为“根本性的变革方案”实际上是在全国各地普遍采用的两种审批模式中，经过了半年多的酝酿与反复比较、讨论，最后做出的合理选择。在两种模式中，第一种是成立一个审批局，然后直接把各委办局的审批职能拿过来，由审批局代替委办局来做；第二种模式是搭建一个类似于股票大厅的平台，审批权力还属于各委办局，但必须按照规范的程序来运转。“最后我们放弃了第一种模式，它的弊端在于成立的审批局要熟悉几十个部门的业务，在实际操作过程中很难找到那么多专业人才，而且还容易和委办局脱节，在审批思路上出现矛盾。”

　　2008年，在准备改革的过程中，呼和浩特市政府派出了多路考察队，前往广东、上海、浙江等发达地区，以服务型政府建设为学习重点，研究政务服务大厅应该如何运作以便更好地发挥作用。

　　这一年的年底，呼和浩特对政府部门承担的行政许可、非行政许可审批事项进行了全面清理，使审批事项从708项减少到235项，除动物和动物产品检疫许可等不宜进厅办理的10个事项，以及按照职能下沉要求下放的2项行政许可和4项非行政许可审批事项外，进驻政务服务中心办理的事项达202项，进驻率达92.24%。

　　紧接着，29个市直部门和7个垂管部门“审批办”的169名审批工作人员整建制进驻政务服务中心开展审批业务，各部门其他科室不再承担审批职能。

　　“这是从根本上、体制上、运行机制上进行的全方位改革。”张海生说。而此时此刻，已经在印有改革方案的文件上签了字的各委办局局长、主任们才刚刚意识到这份方案的分量，“这是夺我们的权，革我们的命啊！”

　　(感谢《小康》驻内蒙联络处主任董仕维、包红梅提供大力帮助)