行政改革“闯关”

　　■本刊记者  贺海峰

　　峰回路转。

　　一度自嘲“特区不特”的深圳，终于拿到一柄先斩后奏的“尚方宝剑”，从而再次回到中国改革舞台的中心。

　　2009年5月，深圳综合配套改革总体方案获国务院批准。其中，尤为意味深长的是，行政管理体制改革赫然居于各项改革首位，这在上海浦东、天津滨海等7个国家级综合配套改革试验区中绝无仅有。

　　“这是一个历史性的节点，具有划时代的意义。”这份文件的主笔，深圳市委副秘书长、政策研究室主任蒙敬杭坦承，“按照传统的方案，应该是经济、政治、社会这样的顺序。但实际上政府的改革是关键环节。政府不改，很多地方改不下去。”

　　显然，这也是最难啃的一块“硬骨头”。譬如，2003年，时任深圳市市长于幼军高调宣布进行“行政权三分”试点。但是，由于种种利益的羁绊，这项改革很快黯然收场。

　　跻身国家级综改试验区，无疑为深圳加速推动行政改革注入了一针“强心剂”。紧随其后，深圳在大部制改革、扁平化管理、公务员分类改革、“教授治校”等诸多领域大胆试水、密集“闯关”，不少举措甚至开全国之先河。

　　“拿着这把‘尚方宝剑’，深圳有太多改革创新工作可以做。”蒙敬杭强调。

　　重启“行政权三分”改革？

　　2009年7月31日，在深圳市政府机构改革动员大会上，备受瞩目的深圳版大部制改革方案终于揭开面纱。市政府工作部门从46个削减为31个，精简幅度高达31%。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，这样广范围、大力度的政府机构改革，在全国还不多见。

　　知情人士透露，早在2008年改革方案拟订之初，深圳市委主要领导就曾率队进京，向中编办争取支持。中编办主任王东明不仅逐条阐明自己的意见，还当即派出工作组抵深，与当地官员同吃同住，“一条一条地研究，逐字逐句地推敲，一遍一遍地打磨”。广东省委书记汪洋也曾在方案上作过文字修改。

　　根据改革方案，深圳市政府对现有机构进行全面重组，依照决策、执行、监督三个层次，建立起“7委、18局、6办”的部门架构。其中，“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能。简而言之，就是“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这一提法，其实早已写入中共十七大报告中。

　　但外界的各种揣测仍然不绝于耳。一个极具代表性的传言是，深圳意欲重启“行政权三分”改革。

　　“行政权三分”方案最早由深圳大学管理学院教授马敬仁设计、首倡，内容主要涉及政府内部权力制衡，后于2002年被深圳市委、市政府采纳。不过，当地另外一名学者将此过度解读为西方国家的“三权分立”，引起中央有关部门的注意，致使改革戛然而止。

　　而更大的阻力则在于，这一方案近乎要将整个政府架构推倒重来，势必引发各方强烈反弹。马敬仁告诉《决策》，按照理想的设计方案，决策部门数量不宜过多，可是很多部门根本无从撤并。“有的主管领导直接就说，我这3个部门一个都不能动！你能拿他怎么办呢？最初我们打算设置3个决策部门，后来不得不调整为12个，最后竟然变成了21个，与改革的初衷完全背道而驰。”

　　深圳新一轮大部制改革，更多地采取了迂回进击的策略。首先，市决策层事先拒绝透露具体实施计划。正如蒙敬杭所言：“这是高度机密，就连有的市委常委都不知道。一旦公布，就会在短期内迅速完成。”

　　其次，三权既相互制约又相互协调，主要是从功能上而非机构设置上体现，从而极大地减轻了改革的阻力。深圳市人力资源和社会保障局局长、原市编办主任王敏宣称：“转变政府职能才是行政改革的核心。‘行政权三分’只是在行政机构内部运行机制上一个很好的命题。”

　　“委”和“局”的关系，目前分为两种类型：一类以交通运输委员会为代表，将原特区外区属交通机构整合成垂直管理的执行局；一类以人居环境委员会为代表，归口联系市住房和建设局、市水务局和市气象局三个部门，更多体现从功能上“三分”。

　　在人居委，归口联系局“一把手”均兼任委副主任。虽然委和局是平行关系，但重大决策必须经委审核同意，接受委的指导、监督。这种架构可以把原来一些部门之间的外部协调变成内部职责分工、外部分割转变为内部协同，从而减少推诿扯皮、提高行政效能。

　　但是，也有学者认为，真正根本的监督，应是人大对政府的监督。“深圳不妨尝试将监察局并入市人大常委会。”

　　试水“一级政府、三级管理”

　　如果说大部制改革是从横向推动着政府组织的重构，那么，扁平化改革则是从纵向上推动着行政层级的简化。

　　2009年6月30日，深圳坪山新区横空出世。此前，光明新区也已正式运作。两个新区的陆续设立，标志着深圳加快探索扁平化管理的步伐。在综改方案中，深圳提出的目标是建成“一级政府、三级管理”。

　　目前，深圳的行政链条为“市-区-街道-社区”，也就是“二级政府、四级管理”。从理论上来讲，一级政府的管理效率最高，管理成本最低。譬如，香港的18个行政区域实际上并没有一级政府功能，仅相当于深圳的街道办事处；而东莞实行的则是市-镇体制，没有区县这一层级。

　　按照深圳市委、市政府的规划，未来深圳的行政链条将被缩短为“市-功能区-社区服务机构”，功能区将作为市政府的派出机构存在，街道办将和社区工作站整合为社区服务机构，致力于提供公共服务。

　　这一先于全国进行的独家探索，意义非同寻常。中国的治理体系，呈现出清晰的城乡共治特征，几乎所有的大中城市均同时治理着一定比例的乡村地区，唯有深圳例外。中国决策层有意推动实施“城乡分治”，最主要的用力方向就是“省直管县”，由此将导致几乎所有大中城市回归到单纯的城市治理。而深圳“一级政府、三级管理”改革，势必将为整个中国的城市治理模式提供一个最佳的试验范本。因此，中编办对这项探索尤为赞赏。

　　坪山新区位于龙岗区境内，面积167平方公里，超过罗湖、福田等区。作为深圳市政府的派出机构，坪山新区实际行使区级政府职责，但其管理架构明显不同于其他行政区，比如不设人大、政协、检察院、法院，就连地区生产总值都仍然计入龙岗区。另外，它还准备将辖区两个街道分别分拆为4个街道和2个街道，原先的街道办事处则改组为基层工作站。

　　“坪山新区不是一级政府，而是相当于市政府的一个管理局。”深圳市委党校课题组在系统研究后认为，坪山新区兼具行政区和功能区两大特征。或者说，新区的成立开辟了不同于既有体制的另外一条道路。

　　按照市委、市政府的构思，下一步深圳可能还会成立更多的新区。知名政经评论员金心异认为，在三级管理架构中，管理区、社区管理机构在全市范围内设置的数量，决定了政府能否成为优良治理的公共服务型政府。管理区的个数，以20个左右为宜；而社区管理机构，则以400个左右为宜。

　　他甚至勾画了一个“时间表”：在不动原区政府的情况下，以增量改革的方式，在5年时间内将区和功能区的数目扩大到16个，为最终撤掉区一级政府创造条件；在第二个5年，取消区一级政府，变更为管理区；在第3个5年，进一步划小管理区，使管理区数目最终达到20-25个左右。

　　这份个人色彩浓郁的“民间奏章”，没有得到政府的正面回应。“我们只做不说，或者做了再说。”当地一位官员解释。据称，在这项改革中，受影响较大的可能将是区一级政府，“大家都在担心会不会改到自己头上来”。有人甚至用“暴风骤雨之前的平静”来形容眼前这种谨慎而又敏感的气氛。为此，政府内部特别召开过数次动员会，宽慰改革可能波及到的公务员“待遇、级别不变，改革不会立即实施”。

　　深圳市委党校行政管理教研部主任傅小随则提醒说：“深圳要想实现‘一级政府、三级管理’，至少还需在完善司法体制、畅通民意渠道、培育民间组织等诸多方面苦下功夫，因而必须循序渐进。”

　　打破公务员晋升“天花板”

　　推动大部制改革、扁平化管理，势必导致领导职数骤减，公务员升迁空间进一步压缩。如何打破这个“天花板”，成为深圳人事改革的核心命题。

　　2010年2月，深圳在全国率先启动公务员分类管理改革。主要思路是将公务员职位划分为综合管理、行政执法、专业技术三个类别，后面两类还将建立起与行政职务级别脱钩的独立职务序列，待遇和晋升主要考虑其年资积累和工作业绩。

　　龙岗区横岗街道办执法队一位年轻公务员笑称，如今，只要工作尽责、考核达标，他的薪酬每年都能水涨船高，并且每过3-5年，就可晋升一个职级。如果不出意外的话，只需24年，自己就可以从七级执法员晋升为一级执法员，月薪也可以从7000元升到15000余元，接近处级干部待遇标准。而在改革之前，由于晋升通道极其狭窄，很多执法人员穷其一生，仍然只能领到最低一级的工资，“改革让我看到了在基层待下去的希望。”

　　王敏认为，从全球看，公务员分类管理是打造专业化、现代化公务员队伍的有效制度。早在1990年，深圳就曾以香港为标本，系统研究过公务员分类管理。但是那时我国还没有确立公务员制度，分类管理也就无从谈起。直到2005年《公务员法》颁布，中央才把分类管理确立为公务员管理的一项基本原则。2008年，深圳被人力资源和社会保障部确定为全国唯一的公务员分类管理改革地方试点城市。

　　此项改革的又一亮点，是扩大聘任制试点。

　　与传统的委任制公务员相比，聘任制公务员的出口大大拓宽，只要用人机关与聘任制公务员协商一致，就可以解除聘任合同。“公务员这个饭碗是很好，但并非只能由你来端。”深圳市公务员改革领导小组成员欧阳坚说，“以前想开除一个人很难，除非他触犯了刑律。”

　　2007年，深圳曾经招聘了53名聘任制公务员，但其作用远未发挥出来。“因为那时聘任制公务员缺乏晋升通道，又缺乏科学的考评机制，很难做到能上能下、能进能退。分类管理则解决了这些问题。”

　　但也有人质疑深圳的公务员分类过于粗放，在美国，仅“一般行政类”公务员就分为23个职组、524个职级。王敏表示，改变长期以来形成的“大一统”的行政文化需要一个过程，必须考虑平稳过渡。

　　为稳妥与可控起见，深圳采取增量改革方式，对2010年以后新进入的公务员一律实行聘任制管理。根据测算，全市如果每年录取1000名聘任制公务员，10年后将达到1万人，不到深圳目前公务员总数的1/4。“不能一夜之间都改，那样，有人会把我吃了”。

　　王敏透露，在解决公务员晋升“天花板”问题之后，深圳将进一步加大竞争性选拔领导干部的力度，希望国家选择更多的城市进行试点，那样深圳就不再会感到势单力薄。

　　“在最尖端的问题上有所作为”

　　30年来，深圳在经济体制改革的基础上，一直试图主动引导政治体制改革进程的良苦用心依稀可见，并事实上成为中国地方政府探索政治体制改革的“火力侦察点”。

　　2008年3月，广东省委书记汪洋在深圳调研时指出，深圳“要在民主政治方面走在全省、全国的前列”，“必须在这个最尖端的问题上有所作为”。两个月后，深圳在网站上高调发布两份涉及政治体制改革的文件草案，引发巨大争议。随后，深圳迅速淡化政改议题，取而代之的提法是“以深化行政体制改革为突破口”，从而开始将行政体制改革置于各项改革之首。

　　“今天的深圳不是一个小渔村，不是一个小城市，而是一个上千万人口的国际化大都市，又紧邻香港，这个时候如果把中国的政改重担全部压在深圳身上，它承受不起，风险也太大。广东政改应当分散风险、各自试点、整体拼盘。”中山大学政治与公共事务管理学院副院长肖滨告诉《决策》。

　　这一判断可谓入木三分。在广东的改革棋盘上，深圳侧重于行政体制改革，珠海侧重于社会体制改革，而“探索民主政治有效实现形式”，则重点部署在广州先行先试。同时，一场旨在通过“权力制衡”破解村庄治理难题的试验，正在梅州蕉岭破土而出。另外，佛山顺德推出的“党政联动”改革，甚至让深圳的官员都感到惊讶：“哇，这个更猛！”

　　即使是行政体制改革，其难度之大也足以令人望而生畏。深圳市政府发展研究中心主任乐正坦言：“现在深圳改革的最大阻碍来自于因部门利益膨胀而出现的利益集团。从改革初期的观念之争到如今的利益之争，改革的空间越来越小，力主改革者往往会触及政治上的风险，改革进入深水区就会产生深层次的矛盾，使得改革者举步维艰，付出巨大的牺牲。”这也正是前深圳市委书记刘玉浦感叹“深圳不差钱，只差改革的胆子”的潜台词。

　　2010年4月9日，深圳市代市长王荣接任市委书记。巧合的是，也在这天，按照部署，创维集团以“公推直选”的方式，推举出深圳首位市第五次党代会代表。深圳大学当代中国政治研究所所长黄卫平告诉《决策》，这表明新一届深圳市委、市政府依然保持着旺盛的改革热情。