执行力三大怪象

　　■文/本刊记者 孟盛

　　趋利化：有利的亢进执行，无利的疲软执行

　　为什么政策明明对头，下面就是顶着不干？为什么上面三令五申，下面却置若罔闻？对法律法规和方针政策，合意的就“用足用活”，不合意的就不理不睬，束之高阁。“上有政策，下有对策”，管理者与被管理者之间天生就存在利益博弈，所以在执行上级政策时，我们常常看到一些基层政府或部门通过各种“对策”阻挠执行、虚假执行甚至扭曲执行。

　　有专家指出，公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分，政策执行活动就是对利益的重新配置，而趋利避害是人之共性，必然导致各个利益群体为了自身利益进行博弈，力求自己的利益最大化。

　　“现在基层都疯狂追求GDP，像‘保增长保红线’的土地政策、房价调控政策等关系老百姓切身利益的，由于影响地方‘土地财政’，推动起来步履蹒跚。”西部某县副县长告诉记者，“上面的硬杠杠，下面见了黄灯赶快走，见到红灯绕道走，心中都装着小九九，千方百计打擦边球。”

　　“政府权力部门化、部门权力利益化”，趋利化还体现在自身利益取向上，擅自设权，大力发展“审批经济”、“罚款经济”、“收费经济”，不管上面出台什么政策，执行心态都是各取所需，对自己有利的条款，执行时有过之而无不及；对自己不利的条款，或避而不提，或蓄意误读，使上级的政策、法规在此形成“中梗阻”。比如在征地拆迁中，一些部门就存在许多有悖国家政策的地方“土办法”。市民廖先生在谈到自己无奈被强拆的旧居时调侃道：“中央有政策，下面有对策，有钱有权的人可以在政策与对策之间想计策，老百姓对政策与对策都束手无策，只有坐等政府来拆……”

　　无论是你有政策、我有对策的替换性执行，断章取义、为我所用的选择性执行，软拖硬抗、形式主义的象征性执行，还是大搞土政策的附加性执行……这些执行怪现象的背后，都是本位主义、地方利益在驱使。对上面给资金给项目的政策，趋之若鹜，如中央4万亿投资计划出台后，地方暗暗角力，“跑部钱进”，体现出了超强的执行力；对一些事关百姓民生切身利益和社会长治久安良性发展的“长策”，如节能减排、结构调整等却显得执行疲软；对一些规范官员从政行为、加强党风廉政建设的规定，就不痛不痒，用会议贯彻会议，文件贯彻文件形式化执行；对一些破除当地非法利益格局的严令，就软拖硬抗，拒不执行，如中央三令五申清理小煤矿，一些地方官员置若罔闻，“官煤勾结”难以撼动。

　　西部某地级市副市长张先生告诉记者，趋利化是地方政府执行政策法规的重要取向，已经形成官场潜规则。如上面要求一些部门按行政许可法的要求清理不合理的部门行政法规，但结果是，被清理的是那些不收费的项目，收费的项目纹丝不动。

　　媚上化：法规不如批示，批示不如暗示

　　“法规不如文件，文件不如批示，批示不如暗示”，在地方执行层面，执行力的强弱，往往并不取决于政策的重要性或法律的权威，而取决于顶头上司的态度。在一些地方，国家的大政方针可以束之高阁，法律法规可以置若罔闻，但贯彻领导的指示却是压倒一切的任务，往往能在执行各种决策中起到决定性作用。换言之，一些地方政府执行力呈现出强烈的媚上化。

　　如今，地方主要领导对各种问题的批示和最新指示，已然成为当地媒体日常报道的头版头条，各地各部门的重视程度与执行力度、执行进展等内容，通常也要跟踪报道数天。这既为推动工作提供动力，也为层层执行畅通“保驾护航”。法律规定少人问津，工作重心围着上级批示转，群众要解决问题，千方百计通过信访找领导求得批示，法律法规解决不了的信访难题，通过领导批示往往迎刃而解。这种现象不仅是对建立法治社会的严峻挑战，更给信访部门带来了巨大的压力。

　　“领导一重视，事情就好办”，政策法规的“肠梗阻”与批示的畅行无阻，恰恰对比出一些地方党政系统执行力的错位。有专家指出，人治执行方式与法治尚未成熟造成了政府执行力的短板。由于法治执行机制的软弱，正常的行政执行途径往往被忽略，依靠行政官员的个人威权，上下级关系代替制度规则，似乎就成了必然选项。

　　“基层好多问题是早已成顽疾，久拖未决，大家都捂盖子，力求相安无事。直到终于出事了，上面领导批示了、痛斥了，大家就重视了，事情就解决了。”一位县纪委书记告诉记者，“像我们县建筑工地施工安全问题，制度都写在墙上，建设局执法大队该执行不执行，不该执行乱执行，等最后出了事故，领导拍了桌子，才彻底清理整顿。”

　　一些并不复杂的事件总是要“惊动国务院”、“惊动中纪委”，才能执行到位，于是，现实中出现了这样一个悖论：人人批判人治，但当遇上只有领导关注才能解决问题的时候，人人又渴望人治能够迅速见效，对威权政治寄予厚望，才有了信访渠道被看作比国家行政救济与司法救济更为有效的“权力救济”。

　　执行力的媚上化，让人治在与法治的PK中屡占上风。某贫困县副县长认为，下面执行力的强弱，与“一级向一级交差”的领导体制有很大的关系。他告诉记者，县城脏乱差长期治不了，他主抓时很头疼，相关部门都不来气，执行不下去，结果省上将该市作为城乡环境整治试点，市上领导高度重视，要求各县县委书记亲自抓，人力、财力迅速执行到位，县城环境很快改善。“为了应付上级领导的验收，雇人300元一天突击清理，执行力度之大，可谓不计血本。”他透露。

　　媚上化执行使得上级的错误决策被不折不扣地执行，这样的执行越得力，造成的危害越大。最近，陕西榆林违法征地建工业区的土地违法案件被国土部曝光仍未停工的消息引起舆论哗然。今年5月，榆林因违法征地被国土资源部通报批评，区长王成继等10名责任人受到处分。尽管如此，这起部办大案并未阻断当地政府继续错误执行的步伐，工地上依然热火朝天，被老百姓称为“地方官根本没买国土资源部的账”……重重禁令在媚上化执行中，权威扫地。

　　更可怕的是，一些地方官员把心思全花在琢磨领导意图上，在落实工作上往往形成“批示不如暗示”的怪现象。“桌面下的意思”才是领导的真实意图，解读领导的表情，揣测领导的心思成了某些官员执行前的重要“课题”。

　　“媚上化执行的背后，体现的是现在一些官员只想当官不想做事，只顾眼前利益和个人官帽的扭曲价值观。”成都市委党校刘益飞教授谈到。

　　形式化：以文件贯彻文件，以汇报检验结果

　　“上级机关在制定政策时字斟句酌反复推敲，但政策出台后就是会议传达会议，文件贯彻文件，一大堆好政策到下面最后变成废纸一堆。”海南省委书记卫留成曾发出这样的感叹。一些基层政府在政策法律法规执行过程中，务虚不务实，重形式不讲实效，呈现出形式化、走过场的特点。

　　领导讲话、层层动员、深入领会、分步贯彻、典型示范、全面推进、总结表彰……这种从革命战争年代、计划经济时代遗留下来的执行方式我们不会陌生，执行过程千篇一律地流于口头上，讲“唱功”而忽视“做功”，执行结果云淡风清。一些基层政府对某些政策的执行力度基本上就是一种政治表态，而执行效果在哪里？就在总结大会或汇报材料中洋洋洒洒的官样文章中。

　　专家指出，形式化的执行模式是历史惯性、路径依赖及行政官僚惰性的产物，在当前法律法规、政策、决策执行中依然普遍沿用，导致执行力虚化，效果模糊。

　　川西某县县委办主任告诉记者，每次上面一发文，下面就开会，开得轰轰烈烈，文件下了一个又一个，就是只打雷不下雨，没任何实际意义，劳民伤财，还不如为老百姓解决一个实实在在的事。他说，县上上百个部门和单位每年的例会多如牛毛，县上领导一年要参加上千个会，再加上频繁的迎来送往、应酬接待，执行力都在这些“虚功”中耗尽。

　　“涉及到跨行业的，免不了协调会、督导会、现场会、调度会，但真正要解决问题了，这些会议对执行法律法规起不了多少实质性作用，各部门之间仍然推诿扯皮，像食品安全问题就是一个典型的例子。”他向记者透露。

　　此外，一些基层公务员也存在隐形不作为、懒执行的问题。工作状态就是上午一份报纸一杯茶，下午网上打游戏，患有“组织末梢神经麻痹症”，对工作拖拖拉拉，得过且过、敷衍了事，致使许多问题久拖不决，导致政府社会公信力缺失，形象受损。

　　四川省委党校教授杨静光向记者谈到，我国政策制定、执行属直线网络系统，要维护这个系统正常运转，就必须严格执行决策。当前我国比以往任何时候都更加注重建章立制，讲要求、作规定、下文件，各个领域都颁布了系统严密的政策法规，但对制度执行层面却缺乏相应的保障机制、反馈评估机制和监督机制，导致制度执行形式化、应付化，最终结果就是“雷声大雨点小”。

　　为政之要贵在决策，重在执行。各级都在强调执行，上下都在为执行相互责怨，“执行难”与“执行不力”，孰是孰非、莫衷一是。刘显强(化名)在县委书记任上已6年有余，对基层执行力问题有着切身之感与深入思考，本刊对其进行了专访——

　　执行力争议访谈

　　■文/本刊记者 孟盛

　　执行力疲软：症结在上还是下？

　　记者：为什么谈到执行力的问题，往往是“上面多责难，下面多怨艾”？

　　刘显强：尊重规律、符合实际、顺应民意的决策是决定执行效果的首要前提，所以执行力考量的不仅仅是下面执行层，更重要的在于上面决策主体，尤其是一把手的决策，因为一把手是决策过程的领导核心。

　　记者：一些基层干部反映，如果上面的决策与基层脱节，就必然导致下面执行难。

　　刘显强：我认为现在最大的问题是决策行为闭门造车“衙门化”。不论哪一级领导机构作决策，都应把发展的速度、改革的力度、社会和群众可承受的程度结合起来，广泛听取各个方面包括执行层面的意见和建议。但现在一些地方，决策前调查研究成了领导下基层、上电视、走马观花、行为作秀的托辞；上级领导机关的工作会议不再讨论，讨论也是走走过场，反对的意见很难采纳，主要目的是把上级的会议精神传达下去、红头文件转发下去，执行责任分解转移下去。不科学、不切实际的决策，在基层是行不通的，是难以配套、难以执行的。

　　并且，近年来片面强调领导班子年轻化，导致班子成员有资历、能力、政绩和经验的执行型干部减少；强调高学历，导致班子成员中执行经验丰富的干部失去了应有的位置。如此被“优化”的班子结构，难免使决策打上脱离实际的“衙门”烙印。

　　记者：还有人认为，决策执行难与官员，特别是一把手频繁调整有关，你怎么看？

　　刘显强：一把手初到一地、执政一任，必然为地方经济社会发展作决策，同时为任期内个人政绩作决策，而且一般不会停留在前任的决策思路和发展路径上，所谓“各执各调，各吹各号”。一把手频繁变动自然使当地的工作思路处在不断变化之中，下面在执行中存在惯性力量与转移，致使发展反复折腾、地方劳民伤财、执行难有结果，甚至闹出了一些地方因领导频繁变动的口号标语换不及而在全市大会上挨批的怪现象。

　　“一把手政治”是不折不扣的体制弊端。“老大难，老大一抓就不难”只是个误区，什么事都要一把手到场，片面夸大了一把手在执行层的作用，忽视了班子其他成员特别是整个公务员队伍的执行作用，而他们才是真正的执行主体。干部队伍的整体资源没得到激活和优化配置，执行力难增强。

　　记者：从基层执行层面来看，又存在哪些问题？

　　刘显强：基层干部队伍是最广大的执行主体，什么素质的干部队伍就会干出什么样的执行业绩。而目前基层执行层面最大的问题在于，几十年积淀的这支队伍在结构上已缺乏明显优势，他们在生活上长期处于封闭和超稳定状态，有的在思想观念上过于保守，有的在工作上被动处于服从和执行状态，有的在成长上无奈处于“自生自灭”状态。几十年始终在同一个地方、同一个岗位上工作，入口把关不严、素质不高，能力培养不足、执行力不强，在岗提高无路，职务晋升难求，在位的下不去，无为的出不去，优秀的进不来也上不去，一些基层执行队伍执行无能力，创造无活力。