执行力价值判断：对上负责还是对民负责？

　　记者：你怎么看待基层执行力呈现的“只对上负责，执行难落地”的特点？

　　刘显强：执行力的问题首先要搞清楚“到底对谁负责”的问题，现在某些基层存在执行力评判标准主体错位的问题。政府的公共权力来源于人民群众，应当为人民群众服务。政府各项决策的价值取向和受益主体也是人民群众，所以人民群众应当成为执行力监督评估的主体。但长期以来，监督评估的主体是上级机关，人民群众没有参与权和评判权，所以执行过程监督失控，执行结果评估失真。还有的执行机关想方设法，不惜造假去适应上级的考核和评估标准、拼凑执行成果。并且，一些执行者对上负责，这个“上”也并非上级组织，而是上级个人，尤其是管着官帽的这个人。

　　记者：基层对执行力的评估，有“目督办”、“效能办”等机构在专司考核，这些监督评估体系有多大作用？

　　刘显强：这些监督评估并不健全。监督、评估管理工作缺乏统一的规划和指导，监督评估执行的内容和标准的确立、程序和方法的设计都是基于本级领导机关的需要而定，没有客观的衡量标准，没有规范的评估内容，没有科学的评估程序和方法，存在很大的随意性、主观性和封闭性。而且监督评估行为大多是短期行为，没有形成工作常态；或来源于主要领导一个指示，上级领导机关一纸公文，年终工作一次考核，没有把监督评估执行的工作做科学的、长期的规划，没有从行政管理的闭环效应上升到制度层面。

　　并且，监督评价执行的结果运用很不到位，存在“两张皮”，为监督而监督、为考核而考核的形式主义倾向，质询罢免、诫勉谈话、纪律处分、嘉奖记功等多种手段并没有与监督评估结果挂钩，激励约束没有在干部最关心的政治待遇、职位升降去留上。

　　记者：基层执行力是否存在难以量化，难以评价的现实因素？

　　刘显强：的确如此。“政令不统一，政令难畅通”，在管理体制机制不顺、职能职责定位不准的前提下，对执行层的监督和评价的范围、标准很不规范。

　　有的把公共政策的贯彻落实、年初党委政府的工作要点、会议文件下达的各种任务甚至党委政府组成部门的工作责任，统统纳入执行监督考核的范畴，都有领导讲话，都要求一把手亲自过问，轻重缓急，难辨真伪，叫执行层无所适从、无所执行；一些地方把招商引资的企业总数和资金总额作为衡量政府绩效的主要指标，却没有把扩大就业，增加税收、环境保护作为监督考核内容，导致执行的“瘸腿”现象等。

　　执行力比较：对比西方孰优孰劣？

　　记者：学者邹谠曾提出“权力同心圆”理论。他认为，中国的权力结构是同心圆，中央和地方强调同质性，在一定范围内有利于提高执行效率；而西方权力结构是三角形，中央和地方适度分权，有利于权力运行进行监督，但不利于提高政府执行效率。曾有学者提出，中国的执行力强于西方，这点在许多重大突发事件和集中力量办大事上如抗震救灾、奥运会等都得以充分体现。你怎么看？

　　刘显强：是的，集中力量办大事，这正是我们具有中国特色社会主义国家拥有的其他国家无法比拟的优势，抗震救灾及灾后迅速恢复重建就是力证。

　　但是我认为，在执行力这个问题上并不能和西方作此简单比较。西方的权力运作在于分权，权力结构的特点有利于决策的科学化和民主化，但恰恰会因此降低执行的效率，比如同样是修高铁，国内可以从立项到竣工不到1年半，西方却可能用几年时间还在争论是否要修。但从另一个方面看，决策的慎密可以使执行阶段少犯错，少纠纷，其运行规则是靠遵循法律与制度。

　　而我们的执行力，在传统压力型管理体制下，每每于关键时刻、特殊时期所向披靡，但必须看到的是，这种执行力并不是常态，是在上级高压之下“逼”出来的，不是依靠法律和制度形成固化的执行系统，缺乏连贯性与持续性。因此在日常管理中，在常态性的工作中，执行力就大打折扣，存在诸如有法不依、有禁不止、阳奉阴违等现象。

　　记者：这是为什么？

　　刘显强：执行不力的背后，是社会深刻变革，行政职能转移分化、基层政权组织功能弱化、行政职能转移分化、社会利益主体多元化、利益关系复杂化……传统压力型的管理体制和管理方式已经受到严重冲击。

　　首先是政府职能转变不到位，严重销蚀执行力。“下级服从上级”是党的组织原则，上级组织决策一旦形成，不理解要执行，有困难的创造条件克服困难也要执行。但问题是，总感觉政府无所不能、包揽一切的历史进程似乎尚未走完，面对无限的社会需求，政府职能向市场、社会和企业分化转移不够彻底，越位、缺位、错位现象时有发生；超出职责范围和承受能力，而且不符合群众现实需求的决策指令时有下达，也难以执行到位。

　　长期以来，我们党来之不易而又行之有效的理论联系实际，密切联系群众、民主与集中、一般与个别相结合的方法，不知不觉被以文件贯彻文件、会议贯彻会议所代替。文山难搬，会海难填，到头来责任却难辞其咎，执行效果受到影响。

　　记者：我们常常能看到国内一些事情总是“大家都抓，大家都抓不好”，比如食品安全，多头管理反而导致执行盲区。你认为现行行政管理体制中有哪些问题制约着执行力？

　　刘显强：现行管理体制存在着机构重叠、职能交叉、责任不清、执行缺位现象，条块关系不明、管理权责不明，严重抵消执行力；行政权力部门化的利益驱使同样阻碍执行力，政府组成部门作为政府职责权力、利益的代表，却不能有效维护政府利益，只维护本部门利益，而且执行过程中利益倾向性表现突出，执行机关选择部门利益而放弃政府利益。“有利可图的争破头，没有好处的踢皮球”，千方百计应付和阻挠相关政策法规的落实和执行。

　　不仅如此，地方政府和部门作为上级政策的执行者和本地区、本部门利益的代表者，在政策法规和地方利益发生冲突时，搞地方和部门保护主义，导致政策措施不落实，政策目标无法实现，执行效果难以到位。另一方面，部门权力利益化后，带来条块、部门、行业之间的分配不公，于是有权有利部门的工作抢着做，无权无利行业的事情懒得做。

　　提高政府和公务人员的执行力，要在增强执行意识、创新执行方式、提升执行效能上下功夫，才能令行禁止、取得实效。提升执行力事关观念、素质、体制、政策等多方面因素，是一项长期的系统工程，多管齐下、标本兼治是必由之路。

　　提升之道：标本兼治

　　■本刊记者/孟盛

　　科学决策是执行的前提

　　提升执行力是决策者和执行者的共同责任，有专家认为，问题的关键在于保障决策的科学化、民主化。

　　“提升执行力应该有双向思维，上级机关应反思，作为决策机关，如果将下达指令、布置任务作为其履职之本，不断对下压任务，致使下面疲于应付，如何要求基层组织事事均能落到实处？”中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖告诉记者，上级机关不能只管“拍脑壳”下指示，应该在提高决策科学化上多花工夫，任何决策都应该考虑符合下面的实际，便于执行，要达到“技术上可能、经济上合理、法律上允许、操作上可行、目标上可为、政治上能为有关各方所接受”。

　　川西一位县委书记持同一观点，他认为，每一级党政机关在执行过程中，都是扮演“双重角色”，对下是决策者，对上是执行者，不要在对执行评估上执行“双重标准”，应把着眼点放在建立和完善重大事项决策的协商和协调机制上，完善调查研究、群众参与、专家论证、技术咨询、决策评估、方案选优制度。建立和完善决策、执行、监督既相互协调又适度分离的闭合运行机制。

　　科学决策是执行的前提。要避免决策与执行脱节，必须践行“科学发展观”，实施科学的决策程序与决策机制。“要让相对独立的外部决策参与者如专家学者，弥补政府决策的不足。为了防止决策权力向某些权力部门倾斜，应组织官、产、学各领域相关人员审议决策草案。”四川省委党校教授杨静光认为，“更重要的是，要让决策最大限度体现民意。要建立公开透明的听证会制度，吸纳社会方方面面的意见，更要积极发挥民间组织的力量，让民间组织、民间机构参与到政府决策之中。”

　　“此外，各地地区差异非常大，政策不可能‘一竿子捅到底’，服从不是盲从，上面应该在大政方针之下对基层实行分类指导，允许下面正当的合理的利益诉求，而基层在贯彻执行时也应从本地区本部门实际出发。”毛昭晖教授认为。

　　体制改革与权力下放

　　政府机构设置不合理与部门之间的职能交叉问题，目前仍然突出，导致分工不清、职责不明，事权划分相互交叉重叠，成为执行不力的根源性问题。

　　因此，要从根本上解决执行力的问题，就必须加快行政管理体制改革。“服务才能体现和提升执行力”，要转变政府职能，首先要建设“服务型政府”，理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。“不要大包大揽，该市场运作的事，该企业自主的事，该社会组织负责的事，政府不要去插手、干预，实现全能政府向有限责任政府的转变。”北大电子政务研究院院长杨凤春指出，“同时，还要科学界定和规范政府各部门职能，形成有效的协调机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅，监督有力的行政管理体制。”

　　深化行政审批制度改革同样是提升执行力的重要环节，这是一个“做减法”的过程。“该减少的就要减少，该下放的就要下放，该合并的就要合并，减少资源和时间浪费，消除执行中的多余步骤，要在程序、环节、时限上达到优化审批，提高效能。”采访中，西部某地级市副市长向记者谈到。

　　毛昭晖教授进一步指出，执行力问题更深层次的因素在于制度架构，即党政治理结构的多元化与执政方式的一元化。多元治理导致各个治理主体相互掣肘，降低了政府的效能。而层级越高，权力越大，但拥有的决策信息却是经过下级筛选的选择性信息，政策本身的可行性、科学性和针对性必然存在诸多问题。

　　“邓小平强调的‘党政分开、权力下放’是值得深思的，既是解决执行力问题的‘治本之策’，也指明了政治体制改革之路。”毛昭晖认为，“权力下放，实质上是扩大地方自治权力与自治能力，使得权力结构从单一的金字塔式向金字塔式与矩阵式结合转变。”

　　制度的“热炉法则”

　　提升执行力是一项系统工程，要在执行系统建立一整套行之有效的配套机制，从执行过程的管控到对执行主体的激励、监督、考核、评价体系，用制度为执行力保驾护航。

　　现实中，我们往往“重布置、轻落实”， 忽视行政执行中出现的执行偏差、走样和中断甚至消极抵制现象，缺乏对执行过程的有效控制，因此常常出现被动的、亡羊补牢、救火式的事后弥补。要保障执行结果，就要建立一套执行过程的管控、纠偏和修正机制。“其实，这是一个管理控制的问题，”四川省委政策研究室副主任李后强认为，“决策下来后，我们往往缺乏对执行信息的及时反馈、执行过程的管控、自我纠偏、自我修正机制。尤其是当执行力发生在宏观与微观、决策与执行、领导与群众的交叉点上时，对过程的控制尤为关键。”

　　执行不是“干了就完了”，还应达到方方面面圆满，“不仅要做成一件事，还要把事情做得无懈可击，方方面面都认同。圆满意味着执行的最高境界。”宜宾市委常委、市纪委书记向辉礼谈到，要让执行不留“后遗症”，就必须对执行主体的执行行为以及执行结果进行全面、科学、规范、常态的监督考核和分析评价。“通过科学合理、客观准确的监督，促使改善执行手段。”他告诉记者，应该建立一种正面激励机制，激发执行队伍的整体合力，比如向决策机关、用人单位提供执行者全面、准确的执行情况分析，以作为用人依据，将执行力与升降去留挂钩，创造公平竞争的晋升机会。

　　“制度的生命在于执行”。执行力强不强体现了对制度的敬畏程度，要提升执行力，就要让执行者敬畏制度，绝不“破例”，创造机制良性运作的“软环境”，让制度发挥应有的规范、约束和制衡作用。

　　向辉礼用制度的“热炉法则”来比喻制度与执行的关系。“一是警告，热炉火红，不用伸手去摸也知道炉子会灼伤人，给人敲响警钟。二是一致。不管什么时候，只要你碰到了热炉，就肯定会被火灼伤，也就是说只要你触犯了规章制度，就一定会受到惩处。三是即时。惩处必须在错误行为发生后立即进行，决不拖泥带水，决不会有时间差，从而达到了及时改正错误行为的目的。四是公平。火炉对人绝对“说到做到”，不是吓唬人的，不管是谁碰到热炉，都会被灼伤。”他向记者阐述，“如果我们在执行赏罚时优柔寡断，瞻前顾后，就会使制度成为摆设，失去其应有的作用。”

　　培养执行素质

　　提升执行力还在于培养执行者的执行素质，打造一支敢面对、善执行的落实型团队。

　　执行素质如何培养？向辉礼认为，除了培养忠诚、勤奋、认真、坚韧等个人品质，以及目标细分力、时间统筹力、沟通协调力等具体工作方法外，最重要的是提高其对政策、任务的领悟能力以及将政策与实践结合的能力。

　　“只有深刻领会、充分理解上级决策的精神实质，才能自觉地、完整准确并持之以恒地执行到位。”他说，在了解“上情”的同时，还要结合“下情”，把上级的决策和当地的实际情况结合起来，做到政策的原则性与实际工作的灵活性有机统一，创造性地解决当前急需解决的问题。“这种结合力的强弱，结合点的把握，直接影响执行效果。”

　　成都市委党校刘益飞教授则认为，打造学习型组织对培养执行力至关重要。“政府执行人员要通过不断学习、充电，与时俱进地掌握新的执行技术、执行手段和执行艺术，提高其执行政策、解决问题、创造性工作的能力。”此外，打造强有力的执行团队还要加强沟通互信、团结和谐，“这需要每一层执行组织都要协调到位，互相支持配合，齐心协力。”