特区扩容的象征意义

　　文_本刊记者 邢少文 发自深圳

　　从罗湖区一过布吉检查站进入龙岗区内，整齐的街道和郁葱的草木似乎突然从眼前消失了，呈现的是嘈杂、混乱、拥挤的街市，天桥、工地、大条幅的广告、灰暗的楼房，这与颇具现代化花园式气象的中心城区形成强烈反差。

　　中国可能没有哪一个大城市像深圳这样有着如此截然明显的城市景观分界线。以布吉边防检查站为界，以北被称为“关外”，以南被称为“关内”。

　　1983年始，在地理元素上，一条高达2.8米、长126公里的铁丝网，90多公里的巡逻道，163个战士执勤岗楼，10个检查站，24个耕作口以及25个沿线企业的人、车进出自管口，构成了深圳的边防“二线关”。“二线关”是相对于中国大陆与香港的“一线关”而言的，“二线”以外，有着属深圳行政区划，但又属“特区”关外的龙岗、宝安两区。

　　2010年7月1日，深圳特区正式扩容，龙岗、宝安被归入特区范围之内。是日，深圳市政府在深圳市民广场上举行扩大经济特区范围庆典活动，并称之为“大特区时代”。

　　此时，距离深圳被中央批复为改革开放经济特区已过去了30年。在充满意识形态意味和经济体制改革先行先试的“特区时代”已渐逝去的年代，深圳特区的扩容，又意味着什么呢？

　　“扩容”和“撤关”

　　特区扩容之议由来已久。

　　1984年，中国4个“老特区”中的厦门特区和汕头特区经历了第一次扩容，此后，汕头特区于1991年再一次扩容。2009年，珠海横琴岛开发规划获批，珠海特区也跟着扩容。唯独深圳未扩。

　　其实早在1998年，深圳特区撤关扩容之议便被提出，2003年起，在每年的全国“两会”上，深圳人大代表更连年提出特区扩容，将“二线关”后移或者撤销的提案。所谓“扩容”，即指将1993年后撤县改区的龙岗、宝安两区纳入特区范围。但这一扩容方案迟迟未获国务院批准。

　　2000年6月，国务院有关部门曾组成调研组对深圳“二线关”调研，结论是并不影响深圳的经济发展。2008年1月，国务院调查组再次赴深调查“二线关”，结论为香港政制“普选”之前，不撤销“二线关”。

　　“从城市发展空间上来看，当年深圳被批准为特区的时候，327.5平方公里的面积比其他3个特区都要大很多，所以其他3个特区都扩了，但深圳并没有扩；二是为了保持特区政策的连贯性；三是考虑到与香港保留一个过渡空间的问题，撤二线关可能会对香港人心理有影响。”针对深圳特区晚扩的原因，深圳市委党校副校长谭刚对本刊记者说。

　　深圳特区的面积实际上并不止当初批复的327.5平方公里，加上这些年的填海造地，龙华拓展区，龙岗布吉的零星地块划转，与香港邻近的“插花地”，特区的面积已接近400平方公里。

　　“特区”之外的宝安、龙岗两区面积则为特区内面积的5倍，理论上说，城市发展空间面临着关内土地资源紧张的局面。但实际上，深圳曾在1992年和2005年曾进行过两轮城市土地统征，2005年之后，龙岗和宝安两区的土地也已被统征。

　　特区扩容的目的更多地落脚于城市管理体制、权限和争取政策扶持上。

　　2010年5月，国务院正式批复深圳和厦门两个特区扩容。有意思的是，这两个特区扩容的政策争取途径不尽相同，一个由国家发改委地区司通过上呈，一个由国家发改委体改司通过上呈。其中意味，“这都是地方向中央努力跑部要政策的结果。”厦门市政府一位人士透露。

　　在到底是采取“撤关”还是“扩容”的概念上，深圳一度有争议。虽然这二者在实质上并无多少区别，实质都是将龙岗、宝安纳入“特区”的范围。但国务院最终的批复是特区扩容，而保留了二线关。7月1日之后，各个关口在非交通高峰时期，仍对过往车辆进行抽检。

　　谭刚认为保留二线关，更多的是一种象征意义。时至今日，事实上经济特区的优惠政策已所剩无几，但长期以来形成的“特区”观念已成为深圳人的一种精神依赖，二线关的存在就是这样一种从物质形态转换为精神形态的形式。上仍可依为“特区”的尚方宝剑，争取政策空间。

　　除此之外，相对于香港的“一线”而言，不拆“二线”也为国际社会保留了一个想象的空间限制。

　　“二元结构”与“一体化”

　　“罗湖的美女，福田的汉，布吉街的痞子满街窜……福永的夜色，松岗的乱，公明的女工没男伴；西乡的土，沙井的苦，宝安的男人心里堵……”这是深圳坊间流传的顺口溜。关内外的深圳发展差别巨大，类似于城中心区和城郊、城市和乡镇的差别。

　　2003年，深圳市委党校曾用定量、定性的研究方法对关内外的发展差距做出比较，分城市基础建设、制度和法律、公共服务体系、经济和产业发展四个指数，“在城市基础建设方面，关内是关外的4倍，公共服务体系上，关内是关外的两倍。”

　　这样的状况，到目前为止，并没有发生大的变化。公开数据显示，特区内规划道路建成率近100%，宝安只达到70%，龙岗仅为40%；公交覆盖率关内近100%，关外只有76%；医疗卫生上，每万人拥有病床数，深圳全市平均17.6张，龙岗仅为9.4张。学校教育上，宝安区的三联社区面积2.6平方公里，没有一所公办小学，只有两所民办学校；而特区内的百花片区，在几平方公里的区域内就集中了深圳市多所幼儿园、多所小学和中学。

　　相比较而言，经济和产业上，关内外差距相对比较少。主要是关外由于有土地的优势，很多加工制造业都落户在关外。2009年，深圳全市生产总值超过8200亿元，关内与关外生产总值比为1.2∶1。但在产业布局上，关内聚集了大量金融、服务和高科技等高端产业，而关外则是以劳动密集型的加工产业为主。

　　在制度和法律对比上，1992年全国人大赋予深圳特区立法权，2000年通过的《立法法》又赋予深圳市较大市立法权。截至2008年1月，深圳人大共制定法规171项，其中特区法规142项，较大市法规29项。

　　在关内，适用特区法规，在关外，则适用较大市法规。而特区立法权，是深圳迄今遗留下来的为数不多的特殊政策之一。

　　“特区扩容分两个层面看，一个是在制度和法律上，实行管理一体化，特区需要扩容；一个是从城市的均衡化发展角度看，做为一个大城市，这样的二元化结构都是必须要解决的，这跟特区扩不扩容都没有关系，只不过是说扩容提供了一定政策空间。”谭刚说。

　　而在深圳大学特区研究中心主任钟坚看来，特区扩容的象征意义大于实际意义，因为随着经济体制改革“试验”意义的消失，特殊政策不再特殊，关内外在经济体制上并没有多大区别。而在深圳未来的定位上，不应该再按特区来办，而应该按一个现代化、国际化的大城市来办，这就涉及城市管理的问题。

　　“城市规律和特区规律不一样，特区的规律就是特殊政策、特殊管理，而城市规律就是要均衡发展，解决不同区域的功能定位，提供无差异化的政府公共服务职能。”他对记者说。在深圳未来的城市定位上，是向香港和新加坡看齐。

　　“关内外城市化水平的不平衡一直是深圳真正实现一体化的症结，长期以来，深圳一直存在独特的‘一市两城’现象，除了像二线关口等特区概念的体制性因素外，城市发展的内核也存在两种不同的景象。”深圳社科院城市营运研究中心主任高海燕对记者说。

　　作为中国改革开放的一面旗帜，特区长期被当成中国快速成长的一种模式，但在城市管理体制上，深圳的示范效应却并不见得有多么骄人的成绩。作为一座“移民城市”，多年以来，深圳对大量非本地户籍人口的公共服务体系投入和建设成绩乏善可陈。

　　在深圳，户籍人口只有200多万，外来人口超过1200万，其中龙岗宝安两区就有接近900万人，这些人群所能享受的包括基础设施、医疗、卫生、教育、住房保障等公共服务，与深圳本身的经济成绩并不成正比。

　　一道铁丝网划分为两个世界，从某种程度上说，“特区范围”甚至成了一道城市政府公共服务职能缺失的挡箭牌。

　　扩容之后

　　特区扩容虽是象征意义，一体化发展却是题中之义。

　　7月22日，深圳市政府公报公布了《深圳经济特区一体化发展总体思路和工作方案》(下称《方案》)，将特区一体化的内涵囊括为“六个一体化”：法规政策一体化，规划布局一体化，基础设施一体化，城市管理一体化，环境保护一体化，以及基本公共服务一体化。而实现一体化，目标就是公共服务均等化。

　　“一是解决城市基本公共服务这些年的欠账问题，二是如何深度城市化的问题，改善城市治理结构，进行城中村治理，打破村集体股份公司的封闭性问题。”谭刚说，“难度还是比较大的，现在提出来的只是交通先行。”

　　2010年龙岗宝安两区预计要完成固定资产投资1300亿元，在全市所占比例提高到67.7%。市政府投资初步安排450亿元给宝安和龙岗，占全部政府投资的72%。

　　作为目前特区扩容中比较困难的一点，此前仅在深圳经济特区内有效的120项法规和70项特区规章中，101项法规和41项规章从7月1日起适用范围扩大到全市。但目前在特区扩容后解决特区法规适用问题上，相关的部门并没有出台具体的指导细则，基层执法可能会遇到不适应的情况。

　　在功能规划和产业布局上，根据《珠三角发展规划纲要》提出的发展珠江口东岸城市圈的规划，龙岗提出了打造“深(圳)(东)莞惠(州)城际高新技术产业带”，成为深圳城市次中心的定位，而宝安则提出改造新型工业园区和国家生态区的目标。

　　“目前深圳的经济形态还面临着如何从加工制造业向服务型经济转型的难题。”钟坚认为。

　　要实现一体化发展，当经济特区变成普惠政策，经济体制改革越来越乏力的时代背景下，深圳进一步发展的考验，是“要从经济特区向综合配套改革特区进行转变”。谭刚说。