但是我国大部分城市的现状却是，对土地收益和房产投资、投机的收益不征税或者征较少的税。这巨大的增值收益最终只有很少一部分为城市的轨道交通或者相关市政建设做出贡献。 国内国外许多建有地铁等轨道交通的城市，都曾尝试采取措施将地铁产生的外部收益部分进行返还。

　　美国洛杉矶地铁建设中，就曾采用特别收益税的办法征收部分房地产增值收益。日本也设置了特别收益税，另设有站负担金，联络道负担金等。广州市也曾经尝试从地铁周边的宾馆酒店征收一定的费用用于地铁建设，但是实践并不成功。

　　关于地铁等城市轨道交通发展产生的收益，在不同的城市或者相同城市不同的区域，地铁等轨道交通产生的土地增值收益都有一定的差别，这也给制定政策带来障碍。

　　在相关部门忽视对增值收益制定返还机制的情况下，房地产开发商长期无偿占有这种增值收益。一些城市的地铁规划甚至“被开发商牵着鼻子走”。

　　2008年11月，在杭州地铁发生塌陷事故后，浙江大学建筑学院区域城市规划系教授周复多曾批判地铁规划随意变更，被开发商牵着鼻子走，本来“越直越好”的地铁线路最后被“这边弯一下，那边动一下”。当年9月，杭州市某区委负责人在接受杭州当地媒体采访时称，为了某百货公司的入驻，区委对地铁规划“稍作修改”。

　　周复多在分析多份相关城市的地铁方案后发现，这一现象依然存在，遂向媒体表示，“地铁线路本以居民的客流需求为主，但现在有些城市正变成以开发商的意见为主。”

　　中南大学城市轨道交通研究所教授王成立也公开表达这样的担忧，“规划一开始就不科学，其间还不断地修改，到最后就更加不科学。全国都是这个样子。”

　　一些消息灵通的房地产开发商甚至抢得先机，等到轨道交通公司修建地铁的时候发现站点周边已经无地可开发。

　　一些开发商则主动出击，影响城市轨道交通建设的规划。“有人告诉我，在北京跑部过程中，就有开发商也跟着官员一起去做工作。”王成立说。

　　一些城市地铁规划方案甫一通过，“迈入地铁经济时代”的房产广告已经遍地开花。尽管地铁还没开始动工，但是宣称与地铁“无缝连接”的地产项目却越来越多。财政投资建设地铁，开发商坐等土地升值。

　　目前，在缺乏对地铁外部收益返还机制进行足够研究，再加上一些城市规划之初对客运量预测严重“不靠谱”(北京市副市长黄卫语)的情况下，国内较多城市的地铁挺过了建设期之后，又不得不面临巨大的运营亏损压力。

　　在这样的情况下，相比而言，向乘客诉苦并谋求涨价是一些城市最简便的筹资之道。地铁建设反而是为房地产开发商做了嫁衣。

　　港铁模式的借鉴障碍

　　2003年9月27日，国务院办公厅下发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》明确要求，“城轨交通沿线土地增值的政府收益，应主要用于城轨交通项目的建设。”

　　问题在于，这种收益究竟有多少？如何使之收缴入财政之后还能“主要用于城轨交通的建设”？ “都是拆东墙补西墙，各地几乎都是这样。”京投公司融资计划部经理吴礼顺对《瞭望东方周刊》表示。

　　在无法有效保证“城轨交通沿线土地增值的政府收益，应主要用于城轨交通项目的建设”的情况下，内地很多城市在轨道交通建设之初都表示借鉴港铁“轨道+土地”的综合开发模式。

　　这种模式大致为：先由政府将地铁沿线的一些地块预先出让给港铁公司，港铁公司根据没有修建地铁之前的土地价格向政府缴纳地价款。之后，港铁公司负责对这些土地进行商业开发，以增值收益部分弥补地铁建设最初投入和运营亏损。

　　港铁模式的精髓之一在于“以土地养轨道”。除此之外，港铁公司还能从一些具有经营性质的服务中获得收益，比如地铁上盖商场的租金、广告费和物业管理费等。

　　这种模式最初来源于日本大阪和东京，但是港铁对其进行了一些改良。香港也是目前全世界实行此模式最为成功的城市。

　　港铁总裁周松岗曾对媒体表示，30年来，港府不但没有花一分钱就建起一个世界公认一流的铁路网络，而且从中获得1400亿港元收益，其中700亿港元是港铁公司缴纳的地价款，另外700亿港元是由于港府占港铁公司76%的股份所获得的股权收益。

　　港铁在内地开拓业务的同时，也积极地推行着港铁“轨道+物业”模式。然而，表面看来内地城市应者云集，付诸实践者至今没有出现。

　　“目前来看那只是在规划之初和融资阶段说说而已，没有一个城市是真正这样做的。”梁青槐对本刊记者说。

　　关继发在同内地多个城市轨道交通公司的相关负责人进行交流之后发现一些新的变化。他对《瞭望东方周刊》记者表示：“有城市正低调行事，试图进行一些变通。”

　　港铁模式在内地推行的硬约束在于，现行法律规定所有经营性土地必须通过招拍挂的方式出让。因此内地城市复制港铁模式尚存在法律方面的障碍。

　　2004年1月15日，香港地铁和深圳市达成轨道交通的BOT协议。协议规定港铁出资60亿元投资建设长16公里的地铁4号线延长线。作为获得的回报，港铁获得深圳地铁4号线30年的特许经营权，以及该地铁沿线290万平方米上盖物业的开发权。港铁承诺按照深圳规定缴纳相应的地价款，并按照深圳城市发展规划来进行后续开发。

　　不过，深圳市政府此后提出修改协议。最终，港铁未能获得这290万平方米的物业开发权，作为补偿，深圳市政府转而同意港铁特许经营整个深圳地铁4号线30年。

　　当时一些机构预测，如果最初协议履行的话，港铁可以从这290万平方米的物业开发中获得约50亿元的收益。

　　北京地铁4号线的延长线项目，最初规划时沿线也计划拿出17块土地作为“轨道+土地”模式的探索，但是同样最终未能实现。

　　区市矛盾

　　“港铁模式”在内地难以推行，除了现行国家政策约束之外，背后还存在着更难协调的利益问题。

　　“区县政府并不愿意将地铁沿线土地拱手让出来，他们知道规划出来的地铁市政府总该要修建的。”关继发对本刊记者表示，“区县政府认为我们京投公司总归是北京市市属企业，花的钱也都是政府的钱。一直到现在，一些区县政府分担的地铁建设款还是由我们垫着呢！”

　　关继发偶尔也感叹，虽然他们代表市属国有企业在做，但是做事也很艰难。区县政府往往将好的地块自己去开发，剩下一些难啃的骨头才能落到他的手中。

　　“但是，难啃的骨头还是要啃，因为我们每年面临还本付息的压力。我们现在跟一些区县领导去谈的时候，谈着谈着就被岔开话题了。他们总会认为京投公司花的钱终归是北京市政府的钱，‘还不上跟你有什么关系呢？’”

　　现在区县都在享受轨道交通带来的好处，但是谁也不想轻易出力。“不要说土地增值，就算已经建设好的一些线路，项目公司注册资金还欠着我们的钱呢，都是我们垫付的。”关继发告诉本刊记者。

　　不仅如此，对轨道交通沿线一些项目的商业开发，还必须得跟区县政府合作。“必须得让区县政府获得利益，并且让它占多数股权，否则做不起来。”

　　“现有政策的前提下寻求突破并不是一件简单的事情。”其实，关继发认为，办法之一是政府出台政策，将车站立体化开发交给京投公司来综合实施。■