深圳规划未来

　　曾经创造了经济飞跃奇迹的深圳特区，亟需当年锐意改革的先锋精神回归

　　□ 本刊记者 郭惟地　文

　　在深圳特区成立30周年之际，国务院终于在8月16日为《深圳市城市总体规划(2010-2020年)》(下称《总体规划》)下发了“准生证”，这一孕育四年的规划终获降生。

　　此次获批的《总体规划》是深圳市《深圳市城市总体规划(2007-2020)》中的远期规划部分，规划区范围为深圳市全部行政辖区，面积为1952.8平方公里，旨在为深圳这一全国性经济中心未来十年的经济、社会发展定下蓝图。

　　在规划草案出台之初，此次总体规划修编领导小组副组长、时任深圳市人民政府副市长的闫小培曾介绍说，该规划是深圳在建市20多年来，针对自然资源方面和社会问题方面的问题和挑战后提出的，符合深圳城市社会经济全面转型的发展需求。

　　不过，在总体规划获批之前，包括《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》《深圳市综合配套改革总体方案》等具有纲领意义的文件已相继获批，并在一定程度上修订和超越了最初的《总体规划》设想。

　　包括规划起草者在内诸多当地政界、学界人士更为关注的，也已不是纸上的蓝图。他们指出，曾经创造了经济飞跃奇迹的深圳特区，亟需当年锐意改革的先锋精神回归，这一规划之外的使命将是决定深圳未来的关键所在。

　　《总体规划》四年之变

　　在起草之初曾参与《总体规划》讨论的深圳大学管理学院教授马敬仁告诉本刊记者，这份起草于2006年10月的规划，时至今日才获得批复，最初很多内容已经与当前的发展不相符了，其中最显而易见的是深圳的城市定位这一关键问题。

　　在规划起草时，深圳对自我的城市定位沿用了国务院对深圳上一份城市规划——《深圳市城市总体规划(1996-2010)》的批复中的提法，即“华南地区重要的经济中心”。这一定位在国务院最近的批复中被调整为“全国性经济中心城市”。深圳市规划国土委秘书处处长彭水清在批复下达次日的新闻发布会亦提到，从“华南”到“全国 ”的改变，出现很大变化，在全国亦是“寥寥无几”的。

　　不过，鉴于过往的经济规模和成就，深圳定位为“全国性经济中心城市”并不令人吃惊，这一提法也不是首次出现。广东省在两年前推出纲领性文件——《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》中就已提出，深圳“要强化全国经济中心城市和国家创新型城市的地位”，这一纲要由国务院批复后，已在国家战略层面上首次将深圳确定为“全国经济中心城市”。此次国务院对《总体规划》的批复，则是再次确定这一城市定位的调整。

　　对此，前深圳市委副秘书长、综合开发研究院(中国•深圳)秘书长李罗力指出，这一定位的调整更为符合深圳现实。他指出，“经济中心城市是和这个城市的辐射带动作用相关的”，深圳本身并不是沿着循序渐进的模式来发展，而是在短时间内，由中央特殊政策和临近香港的特殊地缘优势吸引全国资源，跨越式地成长起来。也因此，深圳对于周边城市的成长带动作用远不如广州，“作为华南中心城市肯定说不过去”，相反，其在全国范围能具有更大的影响力。

　　但是，“全国经济中心城市”的定位，虽然要求深圳对全国的辐射带动作用“越强越好”，却并不意味着城市规模“越大越好”。

　　在此次批复的《总体规划》中，深圳市辖区内的土地面积一共只有1952.8平方公里，且在过去短短30年中，深圳土地的开发强度就已经超过香港，达到了47%。2009年底深圳市规划国土委公示了《深圳市土地利用总体规划(2006-2020年)》草案曾透露，目前深圳未利用土地，只有43.60平方公里，仅占全市总面积的2.23%。与国内经济实力领先的上海、北京和广州相比，可供开发利用的土地储备相对匮乏。

　　与此同时，深圳的常住人口却在不断增加。2010年3月深圳市第六次全国人口普查工作会议公布的数据显示，2009年深圳市常住人口为891.2万，每平方公里居住人口高达4564人，远高于广东省和全国的平均水平，成为中国最拥挤的城市。前深圳市委书记刘玉浦曾在2008年的一次会议上表示，深圳的人口承载力已经达到极限。

　　在人口压力的高负荷下，深圳市早在几年前已提出城市发展面临土地、空间资源、水资源和环境资源四个难以为继的局面。为此，国务院的批复中对深圳的城市发展规模亦做出规定，要求到2020年，常住人口规模要控制在1100万以内，城市建设用地规模要控制在890平方公里以内。以此大略估算，届时人均用地约80平方米，仍远远低于国家建设用地标准要求。

　　中国规划设计研究院深圳分院院长尹强在规划公布的新闻发布会上介绍，1100万人这个数字并不是规划部门对于2020年人口的预测，而是规划调控的目标。由于深圳人口流动性较强，规划部门在交通、市政基础设施、公共服务配套设施方面还预留了为1350万-1500万人口的弹性安排。

　　但是，目前的发展使这个弹性安排也存在一定的风险。多位学者向本刊记者透露，目前深圳市实际居住人口已达到1400万，以1500万人的公共配套承载力去容纳十年后的实际居住人口，并不保险。这也使规划显示出一定的滞后性。

　　“三轴两带多中心”

　　面对城市发展空间的局限，深圳市也提出实行更开放的城市发展布局——“三轴两带多中心”。

　　所谓“三轴两带多中心”，是在空间结构南北向上，将深圳市统一规划为三条发展轴，即主要发展生产性服务业和高端制造业的西部发展轴、作为莞-深-港区域性产业聚合发展走廊的中部发展轴和作为惠-深-港区域性产业聚合发展走廊的东部发展轴；空间结构东西向上，通过厦深铁路和跨珠江通道构建两条发展带；在城市中心体系上，建立三级城市中心体系，包括福田、前海两个城市中心，龙岗中心等五个城市副中心和航空城等八个城市组团中心。

　　深圳市规划国土委员会规划发展研究中心邹兵，将这个结构解读为获批的《总体规划》最核心的内容。他指出，新阶段的“三轴两带多中心”是为了适应紧约束条件下城市转型空间发展的需求。“三轴”向北分别联系广州、东莞、惠州甚至北部的江西、湖南等地区，向南紧密联系香港；“两带”则向西跨越珠江，向东联系粤东地区，北部发展带联系中山江门，南部发展带联系珠海、澳门，更有利于突破本土空间的限制。

　　但这些概念性的规划方案，尽管提出多年，目前大多缺乏可操作文本指引。深圳市规划国土委总体规划处处长杜建华称，目前《总体规划》的实施纲要正在研究和制定当中，目前要破解的主要问题也主要在实施领域，如土地的整备、投融资平台及城投公司的设立等。

　　其中最为引人瞩目的前海中心的规划实施，可为范例。

　　这片区域由深圳为储备后备用地填海而成，面积18平方公里，位于珠江口东岸，在深圳和香港机场之间，未来将成为新口岸。2005年出台的《深圳2030城市发展策略》中，前海被定位为深圳最具战略意义的空间资源。2008年的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》则将前海地区定位为深港现代服务业合作的重要空间载体，此后随着深港合作的进一步融合，前海创新自贸区、前海现代服务业示范区、创意产业等提法层出不穷。

　　但在今年8月11日，深圳市市长许勤到港拜会香港特区行政长官曾荫权时，曾荫权提出：“前海的发展，深圳要先行一步”。隐约透露出深圳在前海定位和政策落实方面的飘忽。

　　在《总体规划》批复后，深圳市规划国土委员会副主任许重光指出，前海的规划一直在进行，今年年底有望交出一个完全可实施操作的规划方案。

　　规划之外的使命

　　按照彭水清的介绍，《总体规划》的编制历时并不长，只有一年多。不过到最终获得中央批复，则经历近四年。深圳的相关行政，在中央批复前也颇显掣肘。这也令众多关注深圳未来者感到，过去30年特区改革锐气的消退。

　　正因此，尽管《总体规划》的批复中没有涉及政治领域改革的上方指示，但包括规划制定者在内的多名政、学界人士均指出，政治体制将是深圳未来推进改革的重点，也是深圳这块“国家级试验田”能否再出成果的关键。

　　事实上，在特区发展的30年间，与深圳市的经济发展水平形成鲜明对比的是其政治领域的改革的相对滞后。虽然深圳并不乏探索，但往往并没有取得预期的成效。以2009年声势浩荡的大部制为例，在政府宣布减少近三分之一的政府部门后，人员却并未减少，反有增加。

　　“有的委甚至十几个副职，原因还是在于政府的职能没转变。”李罗力告诉本刊记者，部门的合并与拆分本身并不反映政府改革的成效，真正有效的改革需要政府将越权的职能下放，将缺位的职能补上。但从去年深圳大部制改革实行方案来看，结果并没有实现职能的有效转变。

　　从大部制改革中下放的权限来看，“容易下放的、没有利益诱惑的都下放了，而剩下的都是难以触动的。”深圳大学当代中国政治研究所所长黄卫平告诉本刊记者，随着深圳城市规模的扩大和经济总量的攀升，深圳作为政治领域试验田的成本和风险将会越来越高，从而使深圳政治领域改革愈发困难；此外，即使深圳存在某些重大利益冲突，深圳市政府的财政实力也足以使他们“花钱买太平”。在这种情况下，中国政治体制改革的尝试更容易在经济相对欠发达地区成功。如四川省就比广东省和上海市更有动力对乡镇乃至县级党政干部进行较大规模的“公推直选”探索。

　　他指出，没有触动政治体制发生改变的改革称为“创新”更为合适，而“现在很多政府都在用政治创新置换政治改革这个概念”。由于目前的改革大多“自上而下”，只有当中央决策层面临改革的压力时，地方才会有改革的决心。

　　黄卫平也因此担心，深圳难以推出真正意义上的政治领域的改革。而《总体规划》的种种蓝图得以落实的基石，却正是政府职能转变。