“新36条”，新在哪里？

　　袁  秉

　　2010年5月13日，国务院正式公布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入6个准入领域，18个方面的具体行业。这一文件共36条。因有2005年5月，国务院颁布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，即坊间俗称的“非公经济36条”。故有今天的“新36条”之称。

　　“新36条”和“老36条”相比没有实质的区别，其核心思想都是鼓励支持引导民营经济发展，内容也都是降低民营企业进入垄断行业的准入门槛。“新36条”在市场准入的条件、范围、扶持政策、投资等方面作了更明确、宽松、开放的规定，对允许进入的6大领域18个行业作了更明确、更细致、更具体的安排；是“老36条”政策的延续、深化、拓展。

　　虽然新、老“36条”是一脉相承的，但其不同之处也是显而易见的。

　　在比较新、老“36条”之前，新、老“36条”出台时大不相同的背景同样不能忽视。

　　“老36条”出台时，国际国内经济形势比较好，社会各界对未来的期望也比较高，对“老36条”的反映也比较积极、踊跃。时至今日，“新36条”出台时，中国经历了一次百年一遇的全球金融危机的严重冲击，民营企业家也在经历了一番政策不断变换、实业领域“国进民退”的干扰后“身心疲惫”，对政策的出台变得小心谨慎；同时民营企业的实力和盈利能力也打了些折扣。

　　“新36条”还有一个特殊的背景，就是2005年出台的“老36条”没有得到很好的贯彻落实。这或许能在另一层面来解释，民营企业家对“新36条”的出台普遍反应比较冷静和理性的特殊现象。

　　同时解读贯彻落实“新36条”，就必须看清新、老“36条”的不同处，发现“新36条”的亮点所在。

　　第一，“新36条”在一定程度上淡化了意识形态色彩，更符合市场经济的运作规律。2005年的文件题为“国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见”，讲的是非公有资本、非公有制企业，而非公有资本、非公有制企业是相对于公有资本、国有企业而言的，是以公有制为本位的。 “新36条”是我国改革开放以来出台的第一部促进民间投资健康发展的综合性政策文件。题为“国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见”，没有再重复非公有制企业和非公有资本的提法，而是谈的民间资本、民营企业。

　　在“新36条”中，“非公”一词仅出现三次，且全是引用的“老36条”。“老36条”未曾使用过的“民营经济”、“民营企业”等概念，在“新36条”中却大篇幅、大面积地使用(如使用“民间投资”32次、使用“民营”42次、使用“民间资本”60次)。并且在“新36条”中只有两处用了“允许”这一词(一处是允许民间资本开办金融机构，另一处是允许民营企业按有关规定参与承担军工生产和科研任务)，其它地方统统是“鼓励和引导”。而“老36条”条文中的措辞主要在讲“允许”。

　　“非公经济”这一词带有政治味道，“允许”也是权力配制资源的一种标准语言，而“新36条”如此频繁地出现“民间资本”、“民间投资”等新概念，从纯经济学的角度来解读“新36条”反而更加接近此次出台“新36条”的实质精神。

　　同时如此大篇幅、大力度、大面积地使用“民营”概念，在党和国家的正式文件中，这是第一次，其对民营经济的地位和发展具有不可低估的意义。

　　第二，“新36条”切实扩大了民间投资的范围，保护和鼓励民间投资行为。首先“新36条”第一款就开宗明义，强调政府对各类经济成分应一视同仁，要求各级政府鼓励支持民间资本的政策要公开透明，扶持的政策和进入标准也要公开透明，不允许对民间资本另立标准。其次是在“新36条”的第二条中就提到了“明确界定政府投资范围”。该条明确规定“政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域”。这两条都是“老36条”完全没有涉及的。

　　第三，“新36条”在条文一开始就鼓励民间资本进入铁路等基础设施领域，这些领域是首次向民间资本开放。从“铁老大”开始，本身就是一个进步。

　　与此同时，“新36条”还对政府投资的范围和目的做出了清晰的界定，指出了在必须由政府投资的领域，民间投资应主要扮演辅助和补充角色，而在此范围之外，民间投资应有更大作为。这是保证市场公平的一条重要原则，并进一步把民间资本的“进入”界限划得更清楚、把政府投资和民间投资的关系摆得更恰当了；也正切中了金融危机以来造成各种“国进民退”现象的一个弊端。

　　在“新36条”取得众多进步的同时，也留有一些遗憾。

　　中华民营企业联合会会长保育钧认为，“新36条”主要在以下两方面没有新的突破：第一，没有明确提出打破行政垄断，没有明确要求国有资本从一般竞争性领域退出；第二，没有讲清楚谁来监督落实？目前各种经济关系和利益格局均已形成，动一动都很困难，让相关权利部门以及各垄断部门自己退出是有些一厢情愿。

　　那么，谁来检查督促落实呢？这就迫切需要一个相关的权威部门来督促和问责，否则就会像2005年的文件一样，初衷挺好，但没人落实，也没人反对，时间白白耗掉了，这是最令人担忧的，也是“新36条”留下的一个遗憾。

　　中等收入群体发展障碍何在？

　　——关于浙江中等收入群体的调查与思考

　　浙江省的中等收入人群还没有达到占社会主体最低线40%的比重，与发达国家相比，差距更大。显然，这样的收入结构，还构造不成一个合理的社会阶层结构。

　　杨建华 姜方炳

　　“中等收入者”的浙江标准

　　中等收入群体占主体的橄榄型社会是个稳定、和谐的社会。因为中等收入群体在政治上趋于理性，是支持政府的重要力量，在经济上是经济主体和稳定的消费群体，在文化上则是文化的投入者、消费者和创造者。也正因为如此，中等收入群体素有“政治后卫”、“消费前卫”之称谓。从全球范围来看，目前中等发达国家的中等收入群体一般占45%左右，美国已经达到80%，阿根廷、巴西等发展中国家也已达到35%。

　　2009年，浙江人均GDP已经达到6490美元，经济发展水平走在全国前列，那浙江目前中等收入群体有多大比重呢？一个必须首先解决的问题是确定中等收入者的具体内涵和划分标准。自党的十六大报告中明确提出要“扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平”以来，已经有许多学者从经济学、社会学等学科视角对中等收入者问题进行了多方面的探讨。然而，基于研究视角、研究方法及研究取向等方面的差别，其结果分歧较大。但对于中等收入者的理解却是大致统一的，即认为它是一个发展的、相对的概念，主要指的是一定时期内收入保持在中等及生活较为富裕、生活水平相对稳定的居民群体。

　　出于便于操作和科学研究的考虑，我们采取了中国社科院社会学研究所李培林所确定的“中等收入者”的划分标准。他选择了中国城镇家庭年人均收入线作为参照基准，把高于这个平均收入线2.5倍及以上的收入群体定义为“高收入者”；把低于平均收入线50%及以下的收入群体定义为“低收入者”；把低收入的上限到平均线之间者定义为“中低收入者”；把平均线以上到平均线的2.5倍的人群定义为“中等收入者”。据此，李培林把中国家庭年人均收入在14001—35000元之间的划为中等收入家庭，其比例为13.0%。

　　根据这一标准，结合浙江实际情况，我们以当前浙江城镇居民年人均可支配收入线为参照基准，该平均线以上到平均线的2.5倍的人群定义为浙江“中等收入者”。据统计，2008年浙江省城镇居民人均可支配收入为22727元，那么浙江中等收入者应该是年收入区间为2.2万元—5.7万元，中等收入家庭(以3人计)应该是年收入区间为6.6万元—17.1万元。

　　根据2008年浙江省4450户城镇住户抽样调查和4700户农村住户抽样调查资料测算，2008年浙江省中等收入群体共计1569.6万人，占全省人口的30.66%。其中，城镇人口为1100.62万人，占城镇总人口的37.32%，占全省人口的21.5%；农村居民为468.98万人，占农村总人口的21.6%，占全省人口的9.16%。

　　根据数据分析，我们可以得知，浙江省的中等收入人群还没有达到占社会主体最低线40%的比重，与发达国家相比，差距更大。显然，这样的收入结构，还构造不成一个合理的社会阶层结构。

　　中等收入群体发展障碍

　　自1978年改革开放，尤其是自跨入21世纪以来，浙江省委、省政府在取得经济不断迅猛发展的成果时，积极推进以改善民生为重点的社会建设，使人民的生活水平和质量得以显著提高，在客观上为构建以中等收入群体为主体的橄榄型社会创造了良好的经济社会基础。但毋庸讳言的是，由于城乡二元体制、资源分布结构、社会分配格局等历史和现实因素的制约，浙江培育和发展中等收入人群仍存在诸多障碍。

　　社会分配的障碍。一方面，企业劳动者收入偏低，尤其是农民工工资太低。浙江的最低工资标准虽然作了10次调整，但是仍然达不到社会平均工资的40%，而且缺乏正常的工资增长机制。近十多年来，财政收入和企业利润的增长大大超过了城乡居民收入增长，我们对国民收入初次分配关系的调整还没有引起足够的重视，在年度计划指标和“十一五”规划中地方财政收入年增长率或年均增长率都比城乡居民收入增长率高出整整一倍。

　　另一方面，收入差距的“倒U形曲线”拐点至今仍未出现，城乡居民收入差距仍在扩大。2008年，浙江城乡居民收入差距达到2.45倍，与2005年相比，又有明显扩大。2008年城镇居民收入的基尼系数分别为0.3310、0.3614。如果考虑城镇居民从单位得到的各种实物收入、享受的住房公积金，城乡居民间的收入差距更大，初步测算，城乡居民的收入差距已超过了2.6倍。基尼系数如果城乡居民一起计算，全省居民收入的基尼系数超过了0.40的收入差距警戒线。城乡居民内部高低收入家庭收入差距倍数也在扩大。

　　创业富民上的障碍。第一，制度性和政策性障碍。虽然浙江是块人民群众创业的热土，但遗憾的是，当前在促进民众创业方面仍存在诸多制度性和政策性的制约因素。例如，中小企业的融资难和行业准入问题、个体创业的行政审批程序的繁琐问题，大学生创业的税收减免问题，等等。另外，政府在创业富民方面的相关政策也有待进一步的宣传和解读。

　　第二，观念上的障碍。这方面的障碍主要体现在两个方面。一方面是“小富即安”的思想仍较广泛地存在。浙江地处江南水乡，人民生活较为富足，尤其在杭嘉湖地区，老百姓当中“小富即安”的思想较为普遍，缺乏创业的动力与激情；另一方面是大学生自主创业的“不得已而为之”的思想。即便在当前就业情况日趋严峻的形势下，大多数大学生仍缺乏自主创业的动力和激情，对“自主创业即就业”的观点认可度较低。

　　利益调整的障碍。一方面，政府与民争利现象的普遍存在。从直接层面看，主要表现在政府和行政性事业单位收费罚款及部门利益、地方政府利益、公务员隐性收入等。目前，政府的全部收入(包括收费和土地出让)已经达到GDP的35%左右，行政公务开支也在财政全部支出的35%左右。这是抑制创业、企业和就业，扼制劳动者收入增长的一个重要原因。从间接层面看，还有金融体制高度垄断，其资源主要放贷给国有经济，大量能增加劳动者就业和居民收入的小企业融不到资。

　　另一方面，垄断性行业员工收入的普遍畸高。垄断性行业是指那些依靠国家特殊政策或专有技术垄断整个行业生产与经营的行业。在我国，这些行业所取得的垄断地位，往往是依靠行政权力阻挠市场竞争的结果，主要分布在能源、通讯、交通、烟草、金融等领域。这些行业基于对资源的强力支配，无偿占有和低偿使用社会公共资源，获取超额垄断利润，使社会财富分配结构畸形固化，其突出表现就是员工的高工资收入。

　　社会水平与垂直向上流动还受到身份歧视的障碍。当前，浙江社会水平与垂直向上流动仍受到身份歧视的障碍，具体表现在两个方面：

　　一方面，以户籍制度为核心的城乡二元结构还没完全打破，进城农民市民化严重滞后。目前，浙江城市人均收入近2.5万元，农民人均收入现在1万元。别的国家人均年收入达到3000美元时，基本2/3以上是城市人口，而浙江只有约1/2多点。如果没有农民工市民化，城市化的所有好处可能都不存在，最后又会变成土地城市化、人口半城市化，最后走回投资驱动的老路，很难带动消费。

　　另一方面，从农民、工人中分化出来的中等收入阶层增长缓慢，上向流动空间被挤压。自上世纪90年代后期以来，浙江社会阶层结构中一个日益突出的问题是，农民和工人群体向上流动趋缓，而向下流动增速，在单位、部门中，徘徊于较低职位或边缘，其上升空间和发展机会受阻。一个重要的原因是，在深层结构上遭遇了来自“精英联盟”的“权力排斥”。这是一种利用行政赋权获取社会资源而独霸发展机会、独吞利益结果的社会排斥现象。

　　社会公共产品短缺的障碍。浙江中等收入群体的扩大还来自社会公共产品短缺的障碍。由于政府职能转型不到位，县域及以下政府所提供的社会公共产品、服务总量和相对水平均偏低(见上表)，长期形成的“城市公共事业以政府为主体来办、农村公益事业以农民为主体来办”的思想观念和投入格局尚未根本改变，与城乡公共服务均等化要求相适应的公共财政投入和公共资源配置向农村倾斜的体制机制尚未根本建立。不少县市财政压力很大，尤其不发达地区财政的负债现象还较普遍，农村公共产品供给的资金来源没有切实保障。基层政府财权与事权不相匹配。这种不对称的事权和财权安排是造成城乡公共产品供给失衡的重要原因。

　　这里有必要着重指出的是，浙江社会公共产品短缺的一个集中体现就是社会保障还不能满足人民群众基本需求。浙江省的社会保障体系虽然已经基本建立，但地区间差异较大，覆盖面还不广，基本医疗保险、失业、工伤和生育保险的覆盖面则更低，还不能满足人民群众基本需求。

　　大学生就业难的障碍。当前，浙江大学生就业难集中体现在以下两个方面：一方面，劳动力市场中大学生的供求矛盾加剧。自1999年开始大学扩招以来，浙江高校毕业生人数快速增长，屡创历史新高。2009年全省高校毕业生规模达到23.3万人，比2008年增加1.8万人，增长8.2%。然而，受经济发展趋缓、企业经营困难的影响，劳动力市场对大学生的需求却明显减少。

　　另一方面，理想与现实的落差催生大学生“啃老族”。毕业找不到工作，找到工作又养不活自己。根据浙江省统计研究与信息发布中心的研究成果，由于大学生的就业逐步从“精英化”走向“大众化”，理想与现实的落差仍是浙江大学生就业难的主要表现。大学生就业难的原因固然是多方面的，但大学生就业难的问题很可能会导致中等收入群体在新老交替过程中的“青黄不接”。这方面问题必须引起我们政府部门的高度重视。

　　浙江要想实现经济社会转型升级的理性选择，构建一个现代的和谐社会，就必须培育一个庞大的中等收入群体，形成一个“两头小、中间大”的橄榄型社会结构。

　　(此专栏由本刊与浙江省社科院调研中心合办)