“体制依赖症”顽疾待解

　　刘尔铎 《 人民论坛 》(2010年第28期)

　　事业单位的组织与管理模式具有典型的政府垄断特征，各类事业机构大都为公立机构，资产都属国有；政府决定事业单位的设立、注销以及编制，并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理；各类事业单位活动所需的各种经费大都来自于政府拨款或公共基金。在中国，事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或化身。基于这些体制上的缘由，事业单位也产生了传统国有企业存在的机构臃肿、效率低下等问题，已经难以适应当前我国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。 

　　体制依赖症对企业化管理的阻碍

　　中国事业单位形成和演进至现状的原因非常复杂，但总体上说有两个方面的因素起了主要作用。一是政府基于提高效率和减少财政负担的目的，必须尽量减少政府机构和行政人员，但同时又必须提供不断增长和日益多样化的公共服务。这是导致中国事业单位分布广、数量多的一个主要原因。二是一些事业单位基于解决经费短缺问题和保障既有利益的目的，必须创造性地开展业务活动，但同时又必须保持现有的体制构架。这直接导致中国事业单位形成了政事不分、事企不分、职能繁杂、行为混乱的现象。 正是这一点，形成了事业单位的体制性依赖和对企业化管理阻碍。

　　应该说，在中国种类繁多事业单位中，并不是所有的事业单位都要进行市场化改革，实行企业化经营。事实上，真正直接进行市场化改革的将只是一部分事业单位。直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位在今后经济改革进程中仍将在较大程度上保持国家拨款或公共基金支持的地位，一般不会进行企业化经营；承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位中的一部分和承担中介沟通职能为市场和企业服务的事业单位中的大部将在今后的经济改革进程中逐步纳入市场化改革的渠道。

　　从当前事业单位的现状来看，这两类全部或部分应纳入市场化改革的事业单位中存在着传统的体制依赖症。这包括：有些并非法定承担政府职能的事业单位，却实际上拥有由政府主管部门直接和间接转移过来的行政职能；一些单位在享受国家全额拨款或公共基金支持的同时，却从事着如企业一样的经营活动；有些事业单位在完全可以通过市场化经营获利生存的条件下，却以各种借口向国家申请更多的财政拨款或办公经费支持；甚至一些事业单位实际上已成为以盈利为目的的机构，与社会公益的目的渐行渐远。 

　　这种对传统体制的依赖，是一些事业单位长期养成的习惯，也是出于自身利益的考虑。毕竟既从国家获取财政资源，又能利用事业单位性质上的模糊空间，享受政府部门与企业双重角色的权利，是一个单位领导人求之不得的选择。当然这样做的结果是扰乱了经济运行规则，破坏了社会资源的合理配置。一些事业单位甚至成为了腐败现象滋生的土壤和国有资产流失的有效渠道。 

　　对传统体制的依赖直接导致了经济体制改革过程中事业单位企业化经营的艰难。这种艰难表现在一些事业单位在市场化初期离开了传统的利益框架就很难生存方面，也体现在在事业单位内部用人机制上与市场化模式的差异上。在大多数事业单位内部，类似国家行政机关和传统国有企业的用人模式仍然存在，员工能进不能出，考核机制不完善，绩效工资还没有实行，员工努力工作的激励机制还没有真正建立，服务态度和服务效果长期不能令人满意。一些调查资料显示，近年来人民群众最不满意的、腐败现象较严重的五个行业中，教育系统和医疗系统榜上有名。这从一个侧面反映出一些事业单位已经到了非改不可的地步。

　　事业单位体制改革及其选择

　　对事业单位的改革涉及到对事业单位地位的重新定位上，也就是说，在未来改革的进程中，事业单位还有没有必要继续存在？答案无疑应当是肯定的。第一，在经济社会活动中，的确存在着那些既不适宜于政府部门直接从事，也不适宜于企业直接经营的事务，处理这些事务为事业单位的存在提供了根据。第二，作为介于政府和企业之间的“第三者”，事业单位在协调和沟通相关社会群体方面具有不可替代的作用。因此，对事业单位的改革只能从事业单位本身的管理体制上下功夫。

　　对事业单位的改革应从事业单位分类和功能上着手，本着凡是能够由市场解决的事情应该交由市场解决的原则，大力削减现有事业单位的数量和事业单位员工的数量，将事业单位员工的数量削减到适当的水平。在保留下来的事业单位中，也应本着从单位的功能出发，对事业单位的管理模式进行重新设计，从机构编制、财务制度、分配制度、社会保障等进行整体配套改革，明确非全额拨款事业单位的自我发展和自主收费范围，改变事业单位的用人理念和用人制度，适当分流部分事业单位的富余职工。就像20世纪90年代我国国有企业改制时期一样，通过转岗、分流和多种用工模式来搞活事业单位，并在可能的条件下，更多地引入市场化和民营化的竞争，部分事业单位可以改制为非国有的“民办非企业单位”或非营利组织，从事非营利性的社会服务。 在建设和谐社会的大背景下，事业单位的改革将在兼顾效率和公平的原则下逐步加以推进。(作者为中国人民大学劳动人事学院副院长、教授)

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　　企业化管理的当前状况

　　上个世纪八十年代，正处于改革开放初期，我国大多数事业单位都实行行政首长负责的管理体制，行政首长对本单位有经营管理权、机构设置权、用人自主权和分配决定权。但是，针对当时我国许多研究机构与企业相分离，研究、设计与教育、生产相脱节的状况，国家启动了科技体制改革。于是，从事技术开发的研究机构，有的逐步发展成为经济实体，有的在联合的基础上并入企业，有的自我发展为科研生产型的企业，或者成为中小企业联合的技术开发机构。自此，我国科研、卫生、教育、文艺等领域的事业单位开始实行企业化的管理体制。

　　进入了九十年代，我国事业单位的改革方向是实行政事分开，推行事业单位的社会化，事业单位在职能、人事制度、工资制度、管理体制等方面，都要与党政机关区别开来。国家明确要求各级党政机关尤其是中央和省级机关要减少对事业单位的直接管理，使事业单位成为面向全社会提供服务的独立法人。这一时期主要从事生产经营活动但作为事业单位管理的事业单位，原则上改为企业；一些实行企业化管理可以主要由市场引导资源配置的应用技术开发单位等，并入企业或改办为科技先导型企业。

　　新世纪以来，党中央又多次强调要按照政事分开原则，改革事业单位管理体制，加快推进事业单位分类改革。当前，我国对现有事业单位主要分三类进行改革：主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。

　　当前，各地都在创新事业单位管理体制和运行机制：一是政府主管部门与所属事业单位实行“管办分离”；二是建立事业单位法人治理结构；三是在事业单位国有资产管理方面进行了探索；等等。