绩效考核谨防激励扭曲

　　唐钧 《 人民论坛 》(2010年第28期)

　　2009年，一项被称为“绩效工资改革”的新政，拉开了中国事业单位改革的序幕。据国务院的部署，2009年1月1日，这项改革措施在全国义务教育学校开始实施；10月1日，改革扩大到疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位；而自2010年1月1日起，改革进一步扩大到其他事业单位。

　　实行绩效工资应该说是事业单位推行企业化管理体制的重要组成部分，但是事业单位与企业的性质不同，不能完全照搬企业的经验。尤其是公益性的事业单位，如医院、学校、科研单位等，对这些单位及其从业人员的“绩效考核”本来就是一个难点。

　　企业通过市场为社会提供商品和服务，其特点是物质化或有形化。在企业经营中，可以直接用经济指标来衡量绩效。企业职工可以用最直观的计件和计时的办法，公司职员则可以将业务绩效折算成现金来量化。但是，事业单位则不同，其提供的专业服务，譬如医院和医生，学校和教师，都是人对人的服务。人是千变万化的，服务的效率和效果如何，不光是方法和技术的问题，还是人际互动的结果。这就是说，不是专业人员自己单方面努力就一定能取得“好”的结果的。所以，对绩效的考核，一定要考虑“实事求是”和“人性关怀”。不然，就会造成“(绝对)管理主义”。

　　譬如，病人进医院，最好的结果当然是病愈出院；孩子进中学，最好的结果当然是考上大学。但是，这样的“好”结果并非人人都能如愿以偿，“治不好”或“靠不上”的绩效如何计算，其实是一件很复杂的事。这里涉及医生、护士或教师，与病人及其家属或学生及其家长等各自的责任和相互关系，也涉及客观上条件和方法、技术等方面的种种因素。

　　最麻烦的是，如果绩效考核的指标体系有漏洞，就会造成新的不公平。这种不公平对事业单位中的人际关系是一剂腐蚀剂，加上抽象化、冷冰冰的打分评级会将人性关怀排挤殆尽。但是，反过来，事业单位，譬如医院、学校，恰恰又是需要时时、事事、处处充满人性关怀的。可以想见，没有人性关怀何以体现事业单位的公益性？事业单位内部不讲人性关怀，那又怎么能想象其工作人员会对服务对象充满人性关怀？

　　如果绩效考核被用作不公平竞争乃至整人的手段，那就更与改革的初衷南辕北辙。已经实行绩效工资的教育机构和医疗机构目前普遍反映的意见是，单位领导的绩效似乎自然而然就应该是第一档次。因为在基层单位中，对于他们的考核可以说形同虚设，他们自己抓着自己的头发就能把自己给拔高了。有高校教师反映，研究课题和相应的资源都被领导所把持，但是具体的研究工作都是中青年教师去做，但评起绩效来，担任课题负责人的领导则占尽便宜。如若流露出不满情绪，则很可能被穿上小鞋，让你年年徘徊在“不合格”的边缘。更有甚者，说不定哪天就被“末位淘汰”了。

　　此外，在专业的社会服务领域，至少要“道德”和“管理”并行，而且行业自律和职业道德恐怕还要先行。社会学对“专业”的定义包括了两个方面：一是具备专门的知识和技术，二是受到行业规范的约束。在当前中国社会中，因为都在追求“利润最大化”或“利益最大化”，对专业的理解恐怕总是偏重于“本事”而忽视“自律(医德、师德等等)”，而没有自律的“管理”其实是难见效果的。

　　因此，事业单位要讲求工作效率和效果，引进竞争机制，这都是毫无疑问的。但对事业单位，尤其是公益性事业单位而言，恐怕经济理性并非唯一的选项，而过度竞争将会损害事业单位的终极目标。(作者为中国社会科学院社会政策研究中心研究员)

　　典型案例

　　2001年，南方报业集团和上海一家公司合作，共同持股，将下属的21世纪经济报道成立了股份制公司，其中南方报业集团控股，同时实行管理层持股。如果按照事业单位的运作，激励机制比较差就没有动力，也很难获得资金，不利于集团的发展。这个公司的实质就是把经营性资产进行剥离，实行企业化操作，而管理层持股就建立了激励机制。2003年11月8日， 与光明日报报业集团共同主办《新京报》， 该报在成立之初也是实行股份制，管理层持股。

　　在进行企业化管理的过程中，南方报业集团较早地全面实行聘任制，为员工购买社保。为了减少阻力，改革难度大的单位实行了“老人老办法，新人新办法”，推行多种用工形式，这就使得报社的内部员工同工不同酬的现象也不可避免。但是，随着时间的推移，老一代人员的离退休，“老人老办法 ，新人新办法”的情况也会逐步消失。对于那些新组建的单位，由于都是新人，则应尽量实行同工同酬，当然前提必须是严格进人手续和完备考核淘汰制度。

　　解开事业单位治理结构迷局

　　周业安 《 人民论坛 》(2010年第28期)

　　事业单位骨子里就是一个不在序列的政府部门

　　由于事业单位和政府部门寄生关系的存在，使得事业单位的存在主要有两种基本原因：第一，路径依赖使然。改革开放30多年来，我国多次进行政府机构改革，包括对多种部门的撤并、精简和转型，但这种改革面临两个重大的问题，一是人员安置，二是政府退出所留下来的空白地带。改革要想低成本地顺利展开，就必须尽可能降低交易成本，而解决好人员安置问题是降低改革成本的最有效的途径。人员安置过程中，一部分人可以重新到新的政府部门任职，还有一部分人愿意进入企业，剩下一部分不愿去企业、但进入不了新政府部门的人员，就可以去事业单位，获得一个稳定的收入。因此，事业单位的存在在我国改革过程中客观上起到了降低成本的作用。

　　第二，政府为应对风险和不确定性而创造出新的事业单位。除了上述路径依赖型事业单位外，还有一部分事业单位纯粹是政府部门为了应对风险和不确定性而创造出来的。举一个简单的例子，政府部门通常需要经过广泛的调查研究后才能制定出相应的政策，但这些部门工作人员数量有限，通常难以完成庞大而复杂的调研和研究任务，政府部门有两个选择：要么求助于社会，比如大学和研究机构；要么自己解决。假如求助社会的话，由于大学和研究机构的相对独立性，可能很难按照自己的意愿来提供相应的政策依据，这就使得政府部门面临着比较大的风险，为了避免这一风险，同时又绕开人手不足的约束，那么最好的方式就是在部门的外围建立一个事业单位，通过这个事业单位来实现自己的调研和科学决策意图。 

　　贸然实施绩效考核的管理方式，反而不利于事业单位的激励

　　目前，我国每一个事业单位通常都对口某一个政府部门，其盈利能力取决于所依赖的政府部门的支持力度。如果政府部门支持力度大，那么对口事业单位所得资源就多，就越有可能创造高绩效。事业单位的绩效显然和其所依赖部门的垄断势力强弱以及所控制的资源大小相关联，而和自身的努力程度基本上关系不大。

　　在这样的情况下，如果贸然实施绩效考核的管理方式，表面上看似乎很科学，其实却是一种激励扭曲，反而不利于事业单位的激励。因为事业单位的命根子掌握在给付资源的政府部门手中。此时，谈论法人治理结构也是毫无意义。所以，按照笔者的看法，事业单位如果要彻底进行治理结构创新，必须从内部治理和外部治理两个方面着手，同步进行改革，才能够真正实现改革目标。

　　首先，要针对我国事业单位的性质，给事业单位分门别类。划分的标准只有一个，是否是直接向公众提供公共服务的。如果是，就保留；如果不是，就撤并。举一个简单的例子。对于学校、医院等这些事业单位，是直接面向公众服务的，这些单位可以保留；但对于一些政府部门自己创设出来为自己服务、用于规避自身风险的事业单位，则需要撤并，比如部委下属的许多研究机构，特别是具有学位授予权的机构，应该和相关的高等院校合并。

　　其次，政府部门和事业单位之间由过去事实上的行政隶属关系转变为出资关系和购买关系。所谓出资关系，就是事业单位的资本金是来自政府的，政府明确自己的出资额和出资范围，进而在此基础上明确自己的责权利范围。所谓购买关系，就是原先事业单位为相关政府部门提供服务，比如提供调研服务和培训服务等，由过去的委托改为购买，政府部门通过政府采购方式来购买这些事业单位的服务产品。

　　针对可以盈利的事业单位，政府应该撤出资本金，让这些单位企业化，实现政府部门和这些事业单位的脱钩。同时引入特许制度和竞争机制，由于确立了政府和事业单位之间的购买关系，政府可以对相关服务进行招标，或者特许，通过不同机构的竞争，来改进这些机构的效率，并提高服务产品的质量。

　　针对非盈利性的事业单位，政府采取派驻监事和审计的方式，来实现对这些组织的监督和控制。同时允许出资多元化，鼓励民间资本和国外资本参与这些非营利组织的发展。

　　关键问题不是行政级别，而是谁有投票权

　　有了一个相对竞争和出资关系明确的外部治理机制，就可以同时进行事业单位内部治理机制的创新。经过上述外部治理机制的改革，部分盈利性的事业单位已经脱钩，并企业化，按照企业运行即可。而对于那些非营利性的事业单位，还需要重新塑造内部治理机制。按照利益相关者理论，这些事业单位需要区分最重要的利益相关者，然后才能建立相互制衡的内部治理机制。

　　我不认为事业单位有行政级别就一定不好，关键问题不是行政级别，而是谁有投票权。比如现在的一些行业协会，会员没有实际上的投票权，协会完全由政府说了算，自然就失去了其原本应有的功能，而成为一种传达政府声音的摆设。实际上，如果没有这个协会，政府的声音也是可以传达的。因此，要恢复行业协会的功能，本质上就是要赋予会员的实际投票权。

　　当然，由于这些机构是非营利性的，因此经审计的年度财务报告应该向社会公示。通过这样的一种内部治理机制的重新设计，应该可以改进这些机构的工作效率。(作者为中国人民大学经济学院教授、博导)