健全权力运行制约和监督机制

　　如果说“三公”领域是当前防止利益冲突的重点领域，那么，健全权力运行制约和监督机制就是防止利益冲突、有效预防腐败的关键环节。因为狭义的利益冲突的表现形式正是权力寻租、公权私用。

　　四中全会《决定》强调，“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”这可以说是防止利益冲突的治本之策。

　　防止利益冲突、反腐倡廉的实践表明，失去制约和监督的权力，必然导致腐败。从近年来查处的大案要案看，涉案单位都存在监督缺位或监督流于形式的问题。有些违法犯罪分子收受贿赂长达数年，而组织上和有关部门却长期未能发现。一些地方和部门“带病提拔”、“跑官要官”的问题，也反映出在监督方面存在薄弱环节。加强上级党委和纪委、同级党委和同级纪委对主要领导干部的监督，对人财物管理使用、关键岗位的监督，依然是健全和完善监督制度的难点，也是防止利益冲突、有效预防腐败的重要课题。

　　按照党的十七大和十七届四中全会精神，完善制约和监督机制，防止利益冲突，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，首先必须加强对决策权的监督。决策失误是最大的失误，决策腐败是最严重的腐败。要按照四中全会《决定》的规定，体现让权力在阳光下运行和决策、执行、监督相协调的要求，坚持和完善“凡是重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等重要问题，必须经集体讨论作出决定”这“三重一大”制度，凡涉及群众切身利益的重大决策都应向社会公开，接受群众监督。从目前情况看，一些地方和部门也确实存在权力过分集中的问题，有的部门集“导演”、“演员”和“评委”于一身，给自己定规矩、给别人出政策、执行监督一肩挑等现象仍然存在。通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，加强群众对重大决策的监督，是保证权力依法运行、最大限度地防止权力滥用和利益冲突的根本措施。

　　制约权力，必须完善党内监督制度。四中全会《决定》坚持党要管党、从严治党要求，提出严格执行和不断完善领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等党内监督制度，并强调地方党委常委会要把廉政勤政、选人用人等方面工作作为向全委会报告的重要内容。推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制。加强和改进巡视工作，健全巡视工作领导机制，选好配强巡视干部，完善巡视程序和方式，提高巡视成效。这些都是加强党内监督、防止利益冲突的重要制度建设。

　　制约权力，必须增强监督合力。体现党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合的要求，《决定》提出“完善纪检监察机关派驻机构统一管理，健全对驻在部门领导班子及其成员监督的制度”，“完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，加强对财政资金和重大投资项目审计”，对党的纪律检查、行政监察、审计监督提出了明确要求，同时也明确了对人财物管理使用、关键岗位监督的要求。充分发挥各监督主体的作用，坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督的整体合力。

　　制约权力，必须推行党政领导干部问责制。十六届四中全会提出要依法实行问责制。党的十七大和十七届二中全会、四中全会都反复强调要推行党政领导干部问责制。推进党政领导干部问责制，是健全权力运行制约和监督机制的重要内容，贯彻了“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的基本要求。权力是履行责任的重要条件，责任是行使权力的必然要求，任何权力都是与相应的责任相联系，没有脱离责任的权力。党政领导干部不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失或者恶劣影响的，必须承担相应的责任。这也是防止利益冲突的重要举措。

　　根据十七大精神，2009年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确了问责对象、问责原则、问责情形、方式及适用和问责程序。问责对象包括“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。”这些党政领导干部都掌握着一个地区、一个部门或一个单位的决策权，具体组织和指挥本地区本部门本单位各项工作的开展。将以上人员确定为问责对象，有利于促使他们在其位，谋其政，司其职，尽其责。

　　《暂行规定》还从党政领导干部的职责出发，结合多年来发生的问责案例，设定了六种问责情形，对决策失误、管理监督不力给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为，实行问责。

　　推进防止利益冲突的制度创新

　　建立健全制度是防止利益冲突最有力的武器。完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制也好，健全权力运行制约和监督机制也好，都需要建立健全制度。推进防止利益冲突的制度创新，也是加快推进惩治和预防腐败体系建设的重要组成部分。

　　利益冲突是一种客观存在，防止利益冲突就是防止利用公权牟取私利、私利侵害公利的可能性变为现实。在国家存在、管理国家和社会事务的公权必须存在的条件下，防止利益冲突的途径无非是三条：一是科学规范权力及行使权力的行为；二是提高用权者的素质；三是严肃惩处利用公权牟取私利、私利侵害公利的行为。这三条途径，都有赖于建立健全制度，即便是提高用权者的素质，也需要把教育与制度约束有机结合起来。可见，制度创新是治本诸策的重中之重。

　　推进防止利益冲突制度创新，是从源头上防治腐败的根本途径。改革发展中的重点领域、热点部位、关键环节，往往是利益冲突、腐败现象容易滋生蔓延的地方。惩治和预防腐败，很大程度上有赖于经济体制转变过程中一些深层次矛盾的逐步解决。抓住了权力运行中容易产生问题的薄弱环节，就找准了产生腐败的关键部位，就明确了治理腐败的重点和目标。从源头上防治腐败，既要加强经济、政治、文化、社会等领域的制度建设和创新，又要加强党内制度建设和创新，不断完善各方面的体制机制，形成用制度管权、管事、管人的有效机制。

　　改革开放以来，我们党高度重视反腐倡廉的制度建设，其中许多制度、法规都与防止利益冲突密切相关。比如，实行了领导干部任职回避制度，规定某些特别行业(如债券)管理人员不许本人及其家人从事该业务，等等。十七届四中全会以后，中央结合新的实际，制定并颁布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，出台了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》和《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。这些制度加上原有的相关规定，初步形成了防止利益冲突的制度体系。

　　但是，防止利益冲突是一个长期任务，必须不断推进制度创新。社会主义市场经济的发展，领导干部从政环境的变化，使利益冲突不断产生新的复杂动因和不断出现新的表现形式，因而健全和完善防止利益冲突制度是一项持续不断的工作。

　　从国外实践看，防止利益冲突制度一般包括财产申报、回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等。这些内容目前我们的制度基本上已经覆盖，问题是要提高制度的针对性、科学性，使防止利益冲突的各项规定最大程度地反映客观实际，最大程度地符合中国特色社会主义发展阶段的需求和新时期党的建设的要求；要使防止利益冲突制度与其他相关制度配套衔接，进一步形成反腐倡廉建设的制度合力；要在发挥制度惩戒功能的同时，注重发挥制度的教育功能，通过执行制度增强领导干部防止利益冲突的自觉性和坚定性。这些都是在推进防止利益冲突制度创新时要深入研究和解决的课题。

　　四中全会《决定》强调“坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”这为我们推进防止利益冲突、反腐倡廉制度创新指明了方向。

　　要按照《决定》要求，力争通过深化改革，在治理重要领域和关键环节突出问题上取得新的突破。比如，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，进一步减少和规范行政审批。现在，审批事项过多、已经取消或调整的审批事项未得到完全落实、审批与监管脱节、审批行为不规范等问题依然比较突出。再比如，深化司法体制和工作机制改革，加强对司法活动的监督，健全执法过错、违纪违法责任追究等制度，保证公正司法。又比如，深化预算管理制度改革，完善和规范财政转移支付制度，加强财政性资金和社会公共资金管理，彻底清理“小金库”。还比如，加强金融监管和内控机制建设，完善金融账户实名制，有效防止和有力惩处利用证券市场和资本运作手段进行腐败活动。总之，我们必须把防止利益冲突、反腐败寓于各项重要改革措施之中，完善体制机制制度。

　　推进防止利益冲突制度创新，有许多问题需要深入研究。比如，如何及时预测和掌握领导干部权力行为可能产生的各种利益冲突现象，科学确定利益边界。在社会供给有限的情况下，领导干部在权力行使过程中存在追求个人利益与实现社会公共利益界限模糊甚至冲突的可能性，他们在代表社会公共利益的同时，也会追求一定的个人利益。这种“双重利益代表”的身份，可能使领导干部在同时追求双重利益的过程中发生角色错位，其行为过程则可能表现为以权谋私。

　　防止利益冲突，首先需要明确公与私的利益边界，对领导干部能干什么、不能干什么，追求哪些利益正当、追求哪些利益不正当，作出具体明晰的界定，使领导干部能够始终依循一个合理的利益规则，避免因利益越界而损公肥私。这方面的研究，定性容易解决，定量和动态把握比较难，需要使研究视野穷尽利益冲突的各种可能。

　　再比如，如何真正落实对领导干部有效监督的要求，努力把领导干部可能发生的利益冲突消灭在萌芽状态。防止利益冲突，要靠领导干部自觉，更要靠严格管理和监督。长期以来，我们党就领导干部管理和监督制定了不少制度和办法，在不同时期发挥了重要作用。但要看到，对领导干部重选拔轻管理、对领导班子主要负责人监督有效性差的问题当前仍然不是个别，以至“带病上岗”、“边腐边升”等现象屡屡发生。

　　如何加强对领导干部的经常性管理和监督，切实避免出现管理和监督空档？如何克服党内好人主义倾向，改变干部管理失之于宽、失之于软的状况？如何突破“一把手”监督难的问题，促使领导班子主要负责人在防止利益冲突方面发挥示范表率作用？如何从根本上扭转重事后惩处、轻事前防范的局面，加强利益冲突的预防和源头治理，防止利益冲突的小问题发展成大问题？都需要深入研究。

　　又比如，如何执行好防止利益冲突的制度规定。防止利益冲突的制度，因为涉及大批领导干部的切身利益，在执行中必然出现种种复杂情况，甚至可能遇到某些阻力。这些年，一些防止利益冲突、反腐倡廉建设制度执行不够好，一些制度在一些地方、单位形同虚设，如何强化制度执行力度，维护制度的严肃性，确实需要认真研究。