主权借贷“潜规则”暗算中国

　　2010年9月8日，联合国贸易和发展会议的一次闭门会议在中国厦门静悄悄地召开。此次会议的主题是“促进负责任的主权借贷”，讨论有关全球主权借贷游戏规则的文本草案。

　　引人关注的是，坐在厦门会议主桌的都是外国高官，中国只有几位中低级别官员和专家在会场，全天会议中没有一位来自中国的代表在会上发言，也没有提问。联合国方面向记者提供的正式与会名单中，也没有中国高官的名字。

　　虽然联合国贸发会议正在设计的关于主权借贷的指导原则，并非针对某一个国家，但是原则背后所指，应该引起足够的注意。如果联合国贸发会议能够就此议题达成全球共识，并形成一整套的规则，其意义堪比主权借贷领域的世界贸易组织。

　　在这一进程中，势必引发国家间利益的轮番博弈。对此次事关中国主权借贷大计的会议，中国相关部门目前似乎还处于观察阶段，而有关分析人士认为，从长远看，只有积极参与，才能保证最后制订出来的规则不会不利于中国。

　　联合国闭门会议内外的交锋

　　在主权贷款中，传统债权国最关切的国家首先是中国，然后是俄罗斯、印度、伊朗等国

　　文/《财经国家周刊》记者 袁铁成 马鑫 实习生 杨希

　　至少来自18个国家的60名代表参加了这次严格限制对媒体开放的会议。《财经国家周刊》记者获悉，联合国贸易和发展会议(以下简称“贸发会议”)与会者包括冰岛总统、津巴布韦副总理、挪威外长等不少部长级以上的高级官员，主持此次闭门会议的则是联合国贸发会议债务与发展资金部主任李月芬。然而，会场难觅中国高官的身影。

　　在厦门会议前不久，西方媒体还在抨击中国的主权借贷行为“不负责”、“不透明”、“非市场”等。美国智库欧亚集团总裁伊恩·布雷默和卡耐基高级研究员德温·斯图尔特在美国媒体上发表题为“中国国家资本主义引发道德挑战”的文章，抨击中国是“全世界排名首位的国家资本主义的实践者”，说中国政府利用国有企业和国有投资工具来主导市场活动。与中国一起被西方媒体妖魔化的国家包括俄罗斯、沙特阿拉伯、委内瑞拉等。

　　在厦门会议上，贸发会议秘书长素帕猜致辞，强调研讨制订主权借贷游戏规则的重要性。但对于会议讨论内容，素帕猜在接受《财经国家周刊》记者3次采访时都低调应对。

　　中国成为首要关切目标

　　国家债务危机古已有之。素帕猜说，有记载的最早债务危机发生在2500年前；在过去的200年里，曾发生250起主权债务危机。

　　不过，在过去几十年中，国际社会讨论更多的是主权借款，即债务国议题。

　　一方面，由于部分发展中国家偿债能力降低，推迟甚至拒绝还款，遂相继引发阿根廷、俄罗斯、墨西哥等国的债务危机，引起借贷国的高度关切。

　　另一方面，由于发展中国家在社会制度、意识形态等方面与西方有较大甚至根本的差异，导致债权国与债务国之间的经济问题演变成政治经济问题，债权国动辄指责债务国的制度缺失等。

　　后来，新加坡、中东石油国家政府相继设立主权财富基金，以运作政府基金，促进本国政府资金的保值和增值，有些国家的做法成熟，也获得成功。之后，俄罗斯、中国、印度纷纷设立主权财富基金。

　　在2008年金融危机后，西方国家深陷危机，而中国国力迅速增强，主权投资加大，这让传统债权国更显忧虑。比如，在过去半年时间里，中国投资日本债券，便引发西方的广泛关切与议论。

　　同时，中国已从先前的债务国逐渐演变成今天的债权国，虽然中国还同时具有债权国与债务国双重角色，但借债的机会和规模都越来越小。

　　正是在这种大背景下，先由西方国家的学者智库抛出“负责任的主权借贷”议题，经过学者、政客的逐步跟进，发酵为正式讨论游戏规则的制订。

　　所谓负责任的主权借贷主题，虽然强调“借”与“贷”两个方面，但背后隐含的则是主权贷款所引发的新议题。在主权贷款中，传统债权国最关切的国家首先是中国，然后是俄罗斯、印度、伊朗等国。

　　联合国贸发会议正在设计的指导原则并非针对某一个国家，但原则背后所指应该引起足够注意。如果联合国贸发会议能够就此议题达成全球共识，并形成一整套的规则，其意义堪比主权借贷领域的世界贸易组织。进而，在这一进程中，势必引发国家间利益的轮番博弈。

　　从日内瓦经突尼斯到厦门

　　联合国贸发会议是联合国主管债务和资金的专门机构。该组织每年都向联合国大会提交有关债务的文件，对主权借贷进行分析、研究并提出政策建议。过去几年，主权借贷方面出现了一些问题，该组织认为应该深入研究，并设法建立一个规范框架。

　　贸发会议债务与发展资金部主任李月芬向《财经国家周刊》记者透露，对于主权借贷的讨论，十几年前就已经开始，但真正启动规则制定也就是最近几年的事情。

　　李月芬说，一方面，一些发达的债权国发现自身在借贷方面存在问题，需要清理在执行方面的情况；另一方面，一些发展中的债务国意识到，有些贷款并不符合发展经济的原则，也对借贷提出质疑。最后，挪威政府提议，希望联合国能在这方面有所作为。

　　在这种背景下，贸发会议提议，由发达国家和发展中国家合作，把所有的利益相关方都囊括进来。同时，贸发会议还专门成立了专家组，包括参与借贷的各方、IMF、世界银行、亚洲发展银行、私人银行、还有政府间组织和联合国其他机构。此外，贸发会议还邀请了经济界名人、法律界专门从事主权借贷方面的律师等。李月芬说，“这是目前参与者最为广泛、最具代表性、最知名的(规则制订)动议。”

　　此前，联合国贸发会议先进行了一项相关研究项目——“负责任的主权借贷行为”，旨在搭建主权借贷双方的交流平台，建立负责任的主权借贷行为的国际原则和指引，实际上就是为全球的主权借贷设计行为准则。不过，这套规则从设计到制定再到执行，得经过较漫长的过程。《财经国家周刊》记者获悉，挪威政府为这一项目提供了财政支持。

　　该项目于2009年3月正式启动，目前已成立专家组(非官方)和顾问组(政府代表)。专家组成员大约30名，顾问组为政府官员。据悉，专家组成员只考虑专家的能力，不考虑专家的国别，但顾问组则要考虑国别的平衡。

　　就上述议题，2009年11月，作为联合国债务大会的附属会议，贸发会议在日内瓦召开了第一次专家组和顾问组会议，中国驻日内瓦使团曾派员参加。

　　之后，2010年3月28日，专家组在突尼斯召开第二次会议，讨论“负责任的主权借贷行为”的原则框架等内容。经有关部门推荐，厦门大学教授黄梅波获邀参加该项目专家组，并参加了突尼斯会议。黄梅波是参会的唯一中国专家，也是发展中国家的唯一代表。

　　突尼斯会议后，专家组就讨论内容整理出“一简一繁”两个版本的讨论文件，提交给由各国政府代表组成的顾问组。简版是各专家同意列入的关于“负责人的主权借贷行为”的基本原则，繁版是从经济和法律方面的论证。

　　6个月后，厦门会议召开。厦门会议实际上是贸发会有关此议题的第三次会议。厦门会议前，专家组还召开过一次电话会议。

　　联合国贸发会议认为，相关原则的制定是一个长期过程，不是一年两年就能完成的，需要反复沟通，目前也没有出台时间表。据悉，下一次会议将在华盛顿举行。

　　厦门会议西方态度强硬

　　联合国贸发会议在厦门讨论的规则文本，最开始是由西方国家的两名律师起草的。《财经国家周刊》记者独家获取的文件显示，这份草案全文25页，作者分别来自一家律师事务所和美国杜克大学法学院。

　　之后，讨论都围绕这份基础草案进行。提交给厦门会议顾问组讨论的文本既包括律师起草的文本，还包括另一份24页的专家组所讨论内容的文件，封面第一行加重字体注明：“讨论文本——不得引用和散发”，封面显示“2010年4月·瑞士日内瓦”。

　　《财经国家周刊》获悉，事实上，一些发达国家认为这个文件过于简单，起不到约束作用，但贸发会认为，如果过于复杂、要求过高，很难获得大多数国家的认同。

　　厦门会议前，一些欧美专家不同意将专家组的意见提交给厦门会议的顾问组，理由是文稿很不成熟。厦门会议不是专家组会议，而是顾问组会议，主要是各国财政部官员参加的。如果把不成熟的文本提交出去，并让顾问组表态，这很不合适，提交后再改也不合适。

　　不过，联合国贸发会议认为，厦门会议并非让各国接受这个文本，只是进一步沟通，寻求扩大共识。最终，在厦门会议之前的电话会议上，专家组决定将文稿提交给厦门会议讨论。

　　厦门会议就是顾问组根据专家组达成的基本原则，逐条讨论。各个国家根据自己的利益取向发表意见。在一整天会议的讨论当中，有一位非洲官员所发表的意见最多，几乎每一条款他都要竖起自己的桌牌，发表意见。

　　据熟悉此次会议的人士透露，总体上看，发达国家在厦门会议上的态度比较强硬，从原则到规则设计，都表达了比较强力的主张与诉求。发达国家既想在借款问题上约束发展中国家，又想在贷款问题上约束中国、印度等新兴国家。

　　贸发会议的草案中没有制裁条款，有些西方专家对此表示不同意，认为必须有制裁条款，没有制裁就没有意义。不过，联合国贸发会的立场相对比较中性，认为如果过于严厉，很多国家难以达成共识，那么，参与的程度会降低，代表性会差一些。

　　厦门大学教授黄梅波旁听了厦门会议的部分内容。她认为，从原则上，这次会议看不出有什么倾向，它对借贷双方都约束，看上去是平衡的，甚至从条款上还能看出对借方的约束更多些。但是，国际社会原来就对借方有一些规定，这并不是什么很新的东西，而对贷方的约束原来基本上没有。主要原因在于，从数量、历史等方面看，贷方以前主要是发达国家，这些国家本身就是规则的制定者，并自认为所作所为都很规范。因此，过去没有想到对贷方有什么约束。

　　黄梅波说，仅从字面上看，讨论文稿并没有要约束发展中国家的贷款行为，但隐含的意图仍然是想约束发展中国家主权借贷的行为。

　　在作为借款方时，中国借钱还钱都没有太大的问题，真正的挑战在于中国作为新兴的贷款方，受到一些西方国家的质疑。

　　外界质疑中国的对外贷款，主要集中在三个方面：不附带任何条件、不透明、单干。当中国的援助规模还很小时，这些原则都不是问题，而且符合自己的外交战略，但当中国对外援助规模今非昔比时，便成为西方国家的关切。

　　中国对外贷款常说不附带任何政治条件，任何跟中国友好的国家都可以贷款。但发达国家则认为，贷款要讲原则、讲政治。如果借款方不满足这些原则，就不会贷款，甚至还要制裁。西方国家对缅甸、朝鲜、津巴布韦等都是如此。

　　黄梅波认为，从现在看，所讨论文本中还没有什么对中国不利的地方。而另有分析人士指出，无法判断其中是否有对中国不利的地方，但从过去外交谈判的经验和教训来看，中国在一些由英文主导谈判的文件上吃过亏。比如在中国加入世界贸易组织的条款中，一些措辞的危害性是事后才知道的。

　　中国研究领域怪现象

　　从厦门会议的结果来看，会议最终努力在一些有约束性和指引性的条款上达成共识，但远未形成结论。中国未来如何参与谈判与讨论，也是很多国家关注的重点。黄梅波认为，一方面，中国需要通过各种相关会议了解国际社会在想什么、在做什么，同时也要逐渐规范自己的主权借贷。

　　而在研究领域，中国专家研究主权信贷时没有可援引的数字，要么是没有，要么是以保密为由不予透露。因此，一些中国学者不得不援引来自国外的数字。另外，中国的相关研究还处在初级水平，无论是官员还是学者，了解这个议题的人还很少。

　　对于中国政府参与此游戏规则设定的立场，黄梅波认为，政府总的态度是积极参与，以防出台一些不利中国的原则而自己被蒙在鼓里。但对此议题，相关部门似乎还没有充分的准备，在参与的过程中也没有较为明确的态度。对此，最保守的立场是“这个制定出来不要对中国不利”，但如果不积极参与，谁能保证最后文本不会对中国“不利”？