《预算法》修订新信号

　　作为财政领域的一部核心法律，《预算法》的修订工作可谓是牵一发而动全身的系统工程，其中必将牵涉诸多利益、责权分配的复杂关系。

　　一位曾参与《预算法》修改的知情人士对《财经国家周刊》说，“《预算法》修改涉及到方方面面的利益分配，从始至终，从起草到调研、到提纲，每一步都有很多不同意见与争论，每一个条文都经历反复讨论。难，就难在这里。”

　　最新版《预算法》修正案草案征求意见稿中，改革内容涉及到诸多方面：简化财政级次；建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制；以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标；“增强预算的完整性”，是权力机构实现有效监督的基石……

　　从提出修改《预算法》，到现在的征求意见稿，其间长达7年之久，可见这项工程的庞大、艰巨及重要性。

　　更值得一提的是，2010年是“十一五”收官、“十二五”即将开局的节点，如何理顺财政分配关系，为“十二五”规划的制定和实施、为今后更长远的经济改革目标创造一个良好的经济环境，此时修改《预算法》，正有“铺路搭桥”之意。

　　重构政府间财政关系

　　简化财政级次，建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制，以一般性转移支付为主体，是政府间财政关系重构的核心内容

　　文/《财经国家周刊》记者 刘明霞 王露

　　作为2010年一项极为重要的法律修订，尽管《预算法》修改没有如期出现在8月底和10月底的全国人大常委会议程中，但其修正案草案的最新一版征求意见稿已在8月底出炉。

　　《财经国家周刊》记者从知情人士处获悉，最新版草案征求意见稿维持原法十一章的结构不变，原法共79条，修改后为96条，其中，未修改38条，修改32条，新增26条。

　　现行《中华人民共和国预算法》是1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，并于次年1月1日起正式施行。1995年11月2日，国务院常务会议又通过《预算法实施条例》。

　　同时出台的，还有1994年的分税制财政管理体制改革，两者皆被认为是中国财政体制改革的核心组成部分。

　　然而，随着中国社会主义市场经济体制的建立和公共财政体制的完善，现行《预算法》已经不能适应预算管理和民主法治建设的要求。

　　据《财经国家周刊》记者了解，本次《预算法》修改中，财政管理体制中不同层级间的政府关系，是其中一项修改重点。同时，转移支付制度也被原则性规范化。

　　备受瞩目的国家财政基本法的《预算法》修改，能在多大程度上从法律层面规范现行财政管理体制中事权、财权分配的混乱局面，以法的形式确定转移支付制度，进而深化分税制财政体制改革，重构政府间财政关系？

　　简化预算层级

　　简化财政级次的改革方向，正在逐渐清晰。

　　在本次《预算法》修改草案征求意见稿中，第一部分就是对于简化预算级次的规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央政府预算和地方各级政府预算，不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以不设立预算”。按照征求意见稿的说法，这一规定正是“为了给今后预算级次设置改革留出空间”。

　　1994年实行的分税制，重新规范了中央财政与省级财政之间的关系，是建国以来新中国财政体制最大的变局。

　　现行《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，共设立中央、省、市、县、乡等五级预算。1994年之后，各地所形成的省以下财政体制都不同程度出现了财力向省、市(地级市)两级集中的倾向，而县、乡等基层财政非常困难。

　　以内蒙古自治区为例，在分税制改革前，1993年其省级、盟市级、旗县级和乡镇级财政自给能力系数分别为0.25、0.87、0.66和0.7。分税制改革后，自治区以下的各级地方政府财政自给能力被严重削弱，特别是主要为农村提供公共服务的县、乡两级财政。相关科研报告指出，在1994年到2004年的十年间，内蒙古自治区旗县财政自给能力系数平均值为0.38，比1993年下降了40%。

　　“过多的财政级次、财力层层集中的结果，导致了基层财政的困难。”中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员杨志勇说。在他看来，为了缓解基层财政困难、解决基层财政问题，应减少财政级次，实行省直管县和乡财县管，逐步过渡到省-县两级地方财政体制。

　　以浙江为例，该省财政体制从改革初期开始实行的就是省直接对县，后来在一系列的扩大优化下，2002年浙江省委、省政府再次出台文件，确定20个经济强县(市)的经济管理权限，将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。

　　在这样的财政体制背景中，浙江省打造出了以义乌为模范的全国范围内诸多经济发展水平较高的知名县。目前在全国百强县中，浙江占有30个，创造了农民人均纯收入连续20年排名全国各省区之首的纪录。

　　省直管县是对市管县的改变，可以使中央和省财政对县财政的拨款不再被市财政所截留，更好地适应县级政府承担许多公共服务职责的现实。在一定程度上，财政的省直管县解决了县财政的“缺钱”问题，也强化了县域经济发展的概念。

　　但是，“浙江省直管县的经验只能是适用于过去，并且，一个省的经验并不能适应所有地方”，财政部财政科学研究所副所长刘尚希向《财经国家周刊》记者谈起“浙江模式”时，提出了自己的疑虑。

　　农村经济发展的最初方式是出现工业化，但带来的结果是不集中，这直接导致大量土地的占用和浪费，随之是对环境的污染。这种发展方式不能再复制到中部、西部地区来，对像浙江这样的东部地区也已经成为障碍。

　　“财政级次的规定，要根据本地的实际情况去考虑，留出改革空间。”刘尚希说。

　　财权、事权与财力

　　《财经国家周刊》记者获悉，在上述修改草案征求意见稿中，对于建立健全财政管理体制这一问题的明确规定为：“各级政府之间应当建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制。中央和地方的分税制财政管理体制，由国务院制定，报全国人民代表大会常务委员会备案。地方各级政府间的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市政府制定，报本级人民代表大会常务委员会备案”。

　　这一新规，直指目前中央与地方事权划分不明确、不科学的现实。相应的，中央与地方的财权划分也因之不清晰、不合理，地方税体系不健全，导致地方财政困难。

　　2008年国家审计署审计报告显示，2007年，18个省(自治区、直辖市)县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%。从支出方面看，县级财政支出占这18个省(自治区、直辖市)财政支出总额的54.8%，却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。相当部分支出靠上级转移支付维持和支撑。

　　“我当年所在的县，仅每年的义务教育支出就占整个财政支出的70%。”曾在安徽省安庆市枞阳县挂职副县长的中国人民大学财政金融学院副教授张文春告诉《财经国家周刊》记者。

　　由于现在多数事务的决策权在中央，执行权在地方，中央和地方之间的“事权”很难划分清楚。在现行《预算法》中，并没有条文对这一点进行规定。导致的结果是：过分强调中央财政的宏观调控能力，而没有兼顾地方政府的利益，造成税权过于统一；地方几乎没有任何立法权，税收的灵活性受到抑制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序混乱。

　　“中央和地方事权、财权等划分不清，要解决必须‘大改’，但现在还不能成行。因为我们的分配改革还没有走到这一步，这实际是一个体制问题。”中国财税法学研究会会长、北京大学税法研究中心主任刘隆亨表示。

　　在最开始解决这一问题时，曾提出建立“事权”与“财权”相匹配的财政管理体制的思路。而随着改革的深化，逐渐将这一提法改成建立“事权”与“财力”相匹配的体制。

　　杨志勇对于这一变化的解读为：财权与事权相匹配，解决的是财政激励问题；财力与事权相匹配，解决的是现实财力不足的问题。

　　分辨两者的区别，以县的税收为例，这其中包括与上级政府按比例分成的税收，也包括小税种税收。而县的财力是取决于自身的经济发展。比如东部地区发展快，按分税的办法它便拥有更多财力。但是一些生态脆弱的地方，赋予了财权带来的后果，却是破坏性的开发与发展，造成了严重的环境恶化与污染。

　　“所以财权与事权相匹配的提法其实是一个错误的观点。”刘尚希说，“如果这样的激励，实际上是个带来破坏的动力，那么我们宁可不要。这也是我们现在搞主体功能区的内涵，实际上否定了财权与事权相匹配，要做到有的地方是优先开发，重点开发，而有的地方是限制开发，禁止开发。”

　　刘尚希的看法是，财力与事权相匹配是手段，财权与事权相匹配是目标，目前的错误就在于错把目标当成了手段。

　　规范转移支付制度

　　以现有经验来看，财权的划分还不能解决事权与财力的匹配问题。财政转移支付则在一定程度上弥补了这个缺陷，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化等，发挥了重要作用。2009年，中央对地方的税收返还和转移支付已占中央财政总支出的65.2%。

　　但在中国目前各级财政之间的转移支付中，普遍使用讨价还价的方式，某个地方能获得多少中央转移支付，靠其谈判能力决定。1993年，时任国务院副总理的朱镕基带着财政部副部长项怀诚走访13个省去谈判，一度被传为佳话。

　　然而，没有法律约束的做法，是易产生黑箱操作的，以与上级的关系程度决定转移支付的额度，“跑部(部委)向钱”的风气难以杜绝。

　　而在国际上，普遍是以法律形式对政府之间的转移支付进行明确规定。德国甚至在宪法中就明确了政府间转移支付的目标，保证了转移支付后地区差异不超过10%目标的实施。

　　在中国，则出现了一般转移支付比重偏低、专项转移支付项目过多等突出问题。2010年中央对地方转移支付预算中，专项转移支付占全部转移支付比例的52%。

　　《财经国家周刊》记者了解到，此次《预算法》修改草案征求意见稿，将在规范转移支付制度这个问题上迈出重要一步，对转移支付进行了原则性规定，弥补了现行《预算法》中对于这一重大问题的空缺。“以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标”，将写入修改后的《预算法》。

　　“严格意义上来讲，我们过去的《预算法》对于转移支付这个方面的规定是一个缺失，如果这次将这个提出来，那就为转移支付制度的制定提供了一个重要法律依据。”北京大学法学院教授、北京大学财税法研究中心主任刘剑文在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。

　　转移支付行为规范的缺失，另一个重要表现在于很多转移支付没有被编入各级政府的预算。没有编入地方的预算，连财政部门都搞不清楚各个部门从上级要来的资金数额，很可能造成资金的浪费，甚至带来贪污腐败。

　　而这一问题，在新的草案征求意见稿中有了体现：“将税收返还和转移支付列入各级政府预算，是保证预算完整性、预算执行规范性和预算监督严肃性的重要措施。”

　　在这点上，和“转移支付”同时并列的，还有“税收返还”。这是1994年分税制改革时，为了平衡东部发达地区既有利益做出的一个妥协。

　　关于这一问题，学界引发的是不同观点的论战。支持渐进改革的一方认为，还是应该用逐年递减的方式来解决这个问题；而更加大胆的人则提出，现在已经到了停止这一做法的时刻了。

　　“税收返还制度本身就是一个过渡性的提法，是为了保证1994年分税制改革的顺利进行。分税制财政体制不该有税收返还，现在税收返还占中央和地方的比例在逐年下降，取消税收返还已是大势所趋。”杨志勇认为，地方政府财力的缺口可通过一般性转移支付得到弥补，并通过测算标准收入与标准支出之间的缺口，再考虑财力因素而确定。

　　“预算外”成为历史

　　各级政府各类财政资金的来龙去脉将会全部曝晒于阳光之下，接受民主监督，存续多年的“预算外资金”，在不久的将来会成为历史

　　文/《财经国家周刊》记者 王露 刘明霞

　　中国的全口径预算管理改革，将在立法层面得到确立与推进。

　　《财经国家周刊》记者近期从知情人士处获悉，接下来几个月将可能在全国人大常委会审议的《预算法》修正案草案稿中，一项重要的修改内容为“增强预算的完整性”。

　　知情人士透露，为增强预算完整性，加强各级人大对预算的审查监督，草案稿将首次在法律层面明确规定，“各级政府的全部收入和支出都应纳入预算，并明确公共预算收入和支出的范围。”

　　这意味着，各级政府各类财政资金的来龙去脉将会全部曝晒于阳光之下，接受民主监督，存续多年的“预算外资金”，在不久的将来会成为历史。

　　一百年前，美国政府革故鼎新，对财政制度进行彻底改造，最为重要的是引入现代预算制度，其中的预算编制，由此前的事后报账变革为详尽统一的预算，从而能够被民众和议会真正民主监督，美国著名的“进步时代”(1880~1920)遂大踏步前行。

　　政府全部收支进预算

　　所谓全口径预算(也称综合预算)管理，意味着要将政府全部收入和支出纳入预算，实行统一完整规范的管理，使得预算内和预算外资金都能得到监管。而预算管理的统一完整性，构成本次《预算法》修订的关键一环。

　　全国人大常委会预算工委主任高强一直在各种场合强调，本次修订《预算法》，最关键是解决三大问题，即预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。

　　显然，后两项内容的真正实现，有赖第一项内容的真正落实。

　　《财经国家周刊》记者独家获悉，8月底最新一版《预算法》修正案草案征求意见稿提出，政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等四个部分将全部包含在各级政府预算中，各级政府、部门和单位必须将所有政府收入全部列入预算，并明确公共预算收支的范围。

　　“如果四个方面的预算全覆盖，以后再没有‘预算外’这个提法了。此次完善《预算法》也是在全面总结改革开放30年的经验教训基础上形成的。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受《财经国家周刊》记者采访时评价。

　　在1994年3月通过的现行《中华人民共和国预算法》条例里，只对预算收入和预算支出做出了范围的界定。随着市场经济的发展，尤其历经十余年来集中在行政层面的预算改革后，现行《预算法》已然无法适应形势的发展。

　　在实践中，除了预算收入，还有相当规模游离于监管之外的政府部门和企事业单位自收自支的“预算外”资金。

　　根据《预算外资金管理实施办法》，预算外资金指的是国家机关、事业单位等为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。

　　尽管预算外资金规范改革已在中国推行多年，但是脱离监管和约束的政府预算外收支行为不仅大量存在，方式还更为隐蔽。

　　中国社科院财政与贸易经济研究所2010/2011年度中国财政政策报告指出，按照监管层次，预算外收支分为三个方面：一是已进入部门预算，但未纳入人大监管的收支；二是既不在人大预算草案中反映，也不进入财政部门监督的资金；三是作为政府变相支出手段的广义政府预算外收支行为。

　　这一存在多年的“预算外资金”的名称和制度，将在不久的将来成为历史。

　　过去，中央政府每年向全国人民代表大会及社会公众提交和公开的预算草案中，仅包括公共预算和政府性基金预算部分，而国有资本经营预算和社保预算等重要收支均没有体现，这与实际政府收支情况存在较大差异，财政透明与监督无从谈起。

　　这一情况在2010年两会中得到很大的突破：第一次将中央国有资本经营预算提交全国人大审议，并启动试编社会保险基金预算。另外，中央和地方土地出让收支也首次出现于预算报告中。

　　而现在看来，改革还将在法律层面继续推进。《预算法》修订草案中对上述问题的明晰，无疑意味着预算的完整性将在立法层面得到极大的增强。

　　部门预算入法

　　一位地方财政厅人士告诉《财经国家周刊》记者，若缺失预算的完整性，没有细编的部门预算，只有一些大致的数字、账本太粗放的话，审议、监督都将无法实现，“甚至连我们财政部门自己都没法去审。”

　　此次《预算法》修订的重要突破点，不仅是全口径预算管理得到推进，与之相辅相成，部门预算制度也将在立法层面得到完善。

　　据《财经国家周刊》记者了解，《预算法》修订草案征求意见稿指出，各部门、单位应当按照政府收支分类科目和本级政府财政部门制定的预算支出定额标准编制本部门、本单位预算；而各部门、单位是本部门、单位的预算执行主体，对执行结果负责。

　　中国的部门预算改革，最早实践于地方。1998年3月，河北省在全国范围内第一个启动部门预算改革，内容包括部门预算、综合预算、早编细编预算等多项内容。

　　“我们按22个科目，编制出108个部门预算，每个部门都是厚厚的一个预算本子，每年提交给人代会审议的预算本都堆成一座小山。”河北省财政厅厅长齐守印对《财经国家周刊》记者说。

　　与此同时，天津、陕西、安徽等省市也相继进行了预算管理制度改革的创新。天津市于1999年实行了标准周期预算管理制度；安徽省从1999年起在全省实施了综合财政预算。

　　在此基础上，中央部门预算改革在2000年启动，预算以部门为依托编制，每个部门都有一本完整的预算，由部门统筹使用。

　　回顾当年，改革的主要内容是改变预算编制方式，从基层预算单位开始，从以前自上而下的代编转为自下而上的汇总方式；并采取综合预算编制方法，实现“一个部门一本预算”的统筹安排。

　　财政部最新统计显示，目前，共有73个中央部门向社会公开了部门预算中的收支预算总表和财政拨款预算表。

　　财政部部长谢旭人8月向全国人大常委会作关于今年以来预算执行情况的报告时表示，中国政府致力于扩大预算公开范围，细化预算公开内容，向社会公开的中央财政预算表从2009年的4张增加到2010年的12张，中央本级支出预算表以及中央对地方税收返还和转移支付预算表细化到款级科目。