河北与焦作：改革先行样本

　　地方上这些改革举措，均对现有《预算法》框架有所突破。如果本次《预算法》修改顺利，无疑为地方的改革举措提供更高层次的法律保障

　　文/《财经国家周刊》记者 王露 刘明霞

　　插排：

　　中国社会科学院财贸所研究员杨志勇认为，财政公开是中国目前解决监督不力的唯一有效方式

　　算管理改革与其他一些领域的改革一样，创新举措也是从地方发端的。

　　作为中国公共预算管理改革的发起地，河北省早从1995年就开始探索综合预算管理，并尝试把预算内、预算外资金统筹纳入预算；1998年，河北省在全国范围内第一个正式开始了系统性的预算管理改革进程。

　　河北省财政厅厅长齐守印在接受《财经国家周刊》记者专访时介绍说，该省进行的预算管理改革包含了三方面：实行部门综合预算；开展更全面的综合预算，以及细编预算。

　　齐守印表示，只有推进这些改革措施，才能“使得后续的预算执行更顺利，使得财政资金配置、使用效益从预算环节上得到保障”。

　　而河南省焦作市则一直在着力建设以财政公开透明为核心的监督机制。《财经国家周刊》记者在采访中得知，焦作最新的一个改革举措，集中在公众参与重大公共项目决策领域——市财政局每年都邀请社会相关人士对公益性项目进行第三方专家论证，并影响其预算决策。

　　观察人士注意到，这一系列改革举措，均对现有《预算法》框架有所突破。如果本次《预算法》修改顺利，无疑将为地方的改革举措提供更高层次的法律保障。

　　河北改革先行

　　在预算制度改革方面，河北省堪称先驱。1994年，分税制财政管理体制框架在全国建立，但这时期的改革重点集中在财政收入管理，支出管理尤其是支出预算编制改革相对滞后。1998年，河北率先启动预算管理改革，开创了中国编制部门预算的先河。

　　部门预算改革改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托，将各类不同性质的财政性资金，包括预算内、预算外资金等，全部纳入部门预算；与此同时，省财政部门将预算编制、执行、监督相对分离，建立与预算改革相适应的新的管理机制。

　　“其实我们从1995年就开始探索预算管理改革了，但当时没有提出部门预算，后来我们发现没有完整详细的部门预算，严重制约了各部门事业的发展，不利于发挥财政资金的使用绩效，于是1998年3月，提出全面推进预算管理改革。”齐守印向《财经国家周刊》记者回忆当年的改革思路。

　　1999年，河北省按照改革方案编制出2000年全国第一套省级功能预算和108个部门预算，并努力推进更全面的综合预算，以及更细致的预算编制。

　　在采访中，齐守印一直强调，之所以以“革自己的命”的方式推进财政管理和体制的改革创新，目标在于要实现财政管理的科学化、规范化、精细化，从而使财政资源配置得更有效益，强化财政调控功能。

　　另一层意义在于，作为公共财政制度的重要一环，预算改革不仅能够让公共财政为经济社会发展服务，还推动了中国的民主政治跃上一个台阶。

　　齐守印说，以前提交人大审议的预算只有薄薄几页，改革后每个部门预算就是厚厚一本，108本部门预算摞起来有1米多高，供人大代表任意翻阅、提出意见，这不仅会使预算执行得更顺利，更为人大代表审议监督提供了便利条件。

　　改革创新的道路没有止境。2005年，河北开始试编绩效预算，并扩大推行财政支出绩效评价；河北财政厅资料显示，2007年省级发展性支出绩效评价资金量66亿元，评价面已达到66%；今年，将对所有专项经费和发展性专项资金开展绩效评价。

　　“绩效预算管理，要求各部门使用财政资金必须先提出绩效目标，绩效不好会受到相应的处罚，比如减少下一年资金安排。”齐守印指出，这是今年深化改革的重要环节。

　　不过，这项改革仍需完善。比如，各部门自己评价自己的绩效往往披露程度有局限；绩效指标需要设计得科学、可行。“公共部门的绩效评价不像企业那么简单，其指标设计、评价标准和科学的评价方法等，都需要不断探索。”河北省财政厅新闻中心主任李毅说。

　　2008年，河北又在全国率先探索实施了发展性支出三年滚动预算编制试点；2009年试点部门扩大到42个，被财政部确定为全国唯一一家省级中长期预算编制试点单位。2011年这项改革试点将实现省级全覆盖。

　　李毅表示，三年滚动预算要求各个部门提前做好自己的中长期规划，从而有利于形成“项目库”储备，有利于财政资金更好配置。

　　而齐守印更是呼吁，地方的这些改革，都应该及时体现到《预算法》修改里去。预算改革在立法层面滞后于实际改革现状，亦是诸多财政学专家的共识。

　　预算改革只是公共财政改革大图的一角，而《预算法》修订则是为这些改革提供法律保障和强制力。

　　据《财经国家周刊》记者了解，2010年8月，河北财政厅系统出台了《加快构建现代公共财政体系的指导意见》，提出要在全国率先建立地方现代公共财政体系，总体目标是在“十二五”期间基本构建起涵盖公共财政实体、体制和管理三个层面，科学规范、运转协调和有机统一的财政管理与运行系统。

　　焦作试点透明财政

　　公开透明，进而让公众参与到预算中来，本就是预算管理改革的应有之义，更是此次《预算法》修改的重大方向。

　　河南省焦作市十年来在公开透明财政方面的改革实践，为全国改革提供了一个参考样本。上海财经大学公共政策研究中心的《2010中国财政透明度报告》将其评价为“中国财政最为公开透明的地方政府”。

　　全国人大预算工委一位相关人士说：“现行《预算法》对各级人大及其常委会预算审查监督的程序、内容和方式规定得不够具体，不利于依法有效履行预算审查监督职权。对预算公开缺乏明确的规定，不利于推进政务公开和加强社会对预算的监督。”

　　焦作的财政改革首先通过“会计委派制”管住会计，不做假账，财政资金全部入笼，把所有政府公共资金统一纳入财政预算管理，然后全面推进“内部分权制衡，外部公众参与”的透明财政改革。

　　“改革刚开始的时候被误解，那时候真是进退两难。但我们的管理团队认识一致，内心始终是没有退的，实在不行就迂回推进。”焦作市财政局局长申相臣对《财经国家周刊》记者说。

　　2000年，焦作市委市政府推行会计委派制度，251个行政事业单位的会计业务被14个会计工作站所取代，财务印鉴被收回，银行账户被取消，统一开设国库单一账户体系和非税收入专户管理，原有的600多名会计的工作被78个委派会计所承担。

　　这一变革的最大贡献，是提供了资金使用部门开展各项活动的真实、详细信息，为后来推行部门预算、政府采购、国库集中支付、非税收入统一管理等财政综合改革打下基础。

　　在此背景下，权力制约的架构开始形成，财政局的机构革新，实行“四权分立”的权力制衡机制：组建预算编制局、预算执行局、监督检查局和绩效评价机构。

　　“管收钱的部门不管支钱”的制度框架就此成型。

　　同时，这个创新的机制也为传统体制预留了接口，焦作管这叫“内方外圆”，内方就是内部搞“四权分立”，而各个原科室对上还对着相应处室，确保先行先试不给上下级找麻烦，不能在争取上级支持上吃亏。

　　在这样的机构革新保证下，焦作继而推进了“人大初审”措施，将人大的监督提至事前，很大程度上保证了人大对于预算的审查监督。

　　焦作预算编制执行的专家论证、社会评审等环节，都要人大从预算会议一开始就参加，这打破了财政部门连编制带监督都包办的惯例，“我们是受人民委托的管家人，但不是当家人；我们可以是组织者或者参与者，但不是决策者。”申相臣说。

　　经过十多年的改革，焦作市的预算管理部门和预算资金使用部门都按事先通过的预算和制定的规章制度行事，政府部门就没有隐藏财务信息的动机和条件了。

　　政府公共预算、部门综合预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算、政府债务预算、政府采购预算、国有土地基金预算、政府非税收入预算、及住房公积金预算等9本预算文本都可以在政府行政服务中心和财政服务大厅或会计站随意翻阅。

　　至此，改革的方向开始转向对于现代技术手段的探寻。2007年起，焦作市开始了财政公开透明的关键步骤，建设“财经沙盘”，这是焦作市财政局自主研发设计的一个新型财政综合管理与决策支出系统，政府的所有财政信息几乎都公布在“财经沙盘”中。

　　任何人只要上网点击“河南省焦作市财政局综合信息网”，都可以从中查询到焦作市两年内的年度预算决算、部门预算决算、预算执行、复式预算决算、统发工资等资金数额。

　　中国社会科学院财贸所研究员杨志勇认为，财政公开是中国目前解决监督不力的唯一有效方式。

　　据《财经国家周刊》记者了解，此次《预算法》修正案草案征求意见稿对此问题亦有所反映：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开。”国家第一次从法律层面明确，在人大的监督之外，预算应该向纳税人公开。

　　而焦作已经走向了公众参与公共项目决策的程度。公开的目的是监督，而监督的目的是公众参与。

　　焦作市的一个举措是“社会听证”，专家论证提出一个参考预算数目，在网上发布征求民意。在焦作的360万人里，每年上网投票发表意见的达到3、4万人。随后财政局对老百姓的民意进行分析。

　　全面征求意见的渠道则是听证会。“我们的听证是完全开放式的，想参与的人多了，我们就换大的会议室，会议后整理出论证报告给政府，也在网上公布。”申相臣说，“除去面向公众的征求意见，专家的论证等环节也是公开的，我们确立的目标是全程公开。”

　　焦作市财政局副局长张继东表示，“实际上我们的很多做法已经走在了《预算法》的前沿，进行自我摸索并取得了一定的成果。《预算法》的修改对于我们来说，是肯定了我们现有改革措施的利好消息。”

　　不过，作为地方样本，焦作模式有其特殊性。“这和一个省乃至中央的情况都不一样。越往上层次越高，情况也越复杂。焦作的成果和其所处的五级政府的中间层级不无关系。”申相臣说。