下一站——重庆 

　　改革三十年后再出发

　　以重庆实践为代表的新社会主义力量，在探索出一条本国国情与时代特征相结合的道路，这是一种既扬弃旧社会主义弊端，也扬弃旧资本主义弊端的新社会形态。软实力建设不是从外界给自己找来一件意识形态的外衣，而是像重庆那样实实在在地从国情市情出发，按科学发展观的理念，确立自己的发展思路，探寻自己的发展路径。

　　顶着“最大、最穷”直辖市的头衔，重庆的一举一动很容易给人以冒进的印象。正在建设中的290米高的西部第一高楼、浩浩荡荡的千万农民进城计划等等，都昭示着重庆正在城市化的快车道上加速前进。当深圳开始“慢下来”的时候，重庆却毫不掩饰自己要更快、更高、更强的发展冲动。

　　重庆地票交易与千万农民进城计划

　　文⊙王 敏

　　这个秋天，重庆江津区蔡家镇龙穴村卫生室的袁连德医生即将告别他居住了30年的老屋。今年9月28日蔡家镇政府动员会后，他已同意退出自己的宅基地，接受现金补偿。不久以后，这座位于山冈上的白墙黑瓦的老式巴蜀农宅将被拆除、平整，然后复垦为耕地。而这块土地也许会在不久的将来，作为“地票”在重庆农村土地交易所进行拍卖。

　　“没想到，我那个老旧的房子还能换钱，大概能拿到四五万的补偿金吧”，袁连德有些欣喜。虽然他的户口在农村，但多年来已基本不干农活。作为村卫生室唯一的医生，他每月有300元的工资，加上外出行医的收入，足够维持一家老小的生活。几年前，他已在重庆主城和江津区分别购买了一套商品房，两个孩子都在城里工作，老伴儿也转成了城市户口。对袁连德一家来说，山冈上的老宅早就失去了居住意义。重庆南部山区气候相当潮湿多雨，长期无人打理的房子说不准什么时候就会毁损乃至倒塌。

　　据龙穴村党支部张书记介绍，该村400多户农民，目前登记愿意出让宅基地的共有32户，基本上都是像袁连德这样，从事非农业活动，或常年外出打工、经商，经济上已不依赖农业生产，家中农宅长期闲置，一些人正在打算或已经在城里买房。对于他们来说，农村的老房子能换钱的确是一种意外的收获。

　　虽然他们也许并不太了解，自己参与其中的这场围绕着土地和户籍的改革，会对重庆社会乃至这个时代产生什么样的影响。

　　大城市与大农村：中国社会二元结构的缩影

　　改革30年，经济取得了长足的发展，但一个严峻的问题也凸显出来，那就是城乡二元结构越来越明显，城乡收入差距日益拉大。重庆可以说是中国国情的一个典型缩影。

　　作为中国最大的、也是经济最落后的一个直辖市，重庆具有特殊的“大城市、大农村”的格局，全市3256万户籍人口，其中2000万是农民。1997年重庆刚成立直辖市时，城乡人均年收入差距为3000元，而10年后的2007年，城乡收入差距已扩大到1万元。如何消除二元结构，实现城乡发展一体化，是中央和重庆都必须破解的难题。于是，2007年中央确立重庆为统筹城乡综合配套改革实验区。

　　那么，率先探索的关键环节和重要领域在哪里？“一是户籍制度，二是土地制度，如果这两个不突破，那么重庆的城乡统筹实验很难向纵深发展”，西南大学教授、重庆市国土房管局专家咨询委常务副主任邱道持认为，土地和户籍是改革的两个最重要的抓手。

　　重庆的一个客观现状是：随着城市化的推进，城镇工矿用地越来越紧张，不够用；另一方面，农村集体建设用地却太粗放、太浪费。大量农村青壮年劳动力外出打工，更是造成农宅闲置，土地撂荒。

　　基于这种矛盾，把这两类建设用地结合起来考虑，无疑是一个解决问题的新思路。以此有余补彼不足，增加了城镇建设用地，也提高了农村建设用地的集约度，为将来发展农业规模经营创造条件；同时，通过有偿使用这些土地，让进城农民能够得到一笔跨过城乡门槛、在城镇安居的资金。

　　与此相配套的，则是堪称中国当代最大规模的户籍制度改革。农民退出宅基地后，即转户为城镇居民，并可自由选择落户、居住在重庆主城、区县城或者集镇。政府一律给予城镇居民同等待遇，其就业、社保、住房、教育、医疗均纳入城镇保障体系，重庆市市长黄奇帆将其形象地比喻为：“不让农民裸体出村，而要给他们穿上‘五件衣服’再进城。”

　　这是一个投入巨大的系统工程。据悉，首批300多万农民进城的总成本高达2000多亿。即便如重庆目前所估算的，这批进城人员以新生代农民工为主，养老、医疗等统筹费用并不需要马上支付，费用也十分庞大。

　　如何从制度、资金上保障这个系统工程的有效、顺畅运转，是外界对于此次重庆改革存疑的焦点所在。如果没有巨额的资金投入撬动重庆的跨越式发展，如果没有经济的高速增长以及由此产生的大量工作岗位，如果没有大规模的保障性住房建设配套支撑，这一庞大的改革计划无疑将成为水中月、镜中花。

　　地票交易：固化的土地资源转变为可流动的资本

　　重庆拥有8.2403万平方公里土地，面积为北京、天津、上海三市总面积的2.39倍，这无疑是重庆最大的天然资源。然而，重庆市内各地区自然、社会、经济条件差别很大，发展程度不一。东南和东北两翼地区是大农村的集中地区，面积占重庆的三分之二，农业人口1230万，那里也是三峡库区、少数民族地区和集中连片贫困区。

　　可以想象，重庆主城和各区县城近郊的土地比较容易被开发，而广袤的远郊贫困山区，也许十年二十年都未必有机会被开发利用，土地就这么沉睡在那里，永远贫瘠，永远寂寞。

　　如何唤醒沉睡的土地？重庆市委书记薄熙来说：“农村土地的价值要通过市场来实现。”换言之，只有当土地与现代金融手段结合起来，才能焕发出巨大的经济能量。

　　地票交易可以说是这次重庆统筹城乡改革的一个重要创新和着力点，这一制度设计将远郊土地与近郊土地、农村建设用地和城镇建设用地联系在一起，以资本化运作的方式盘活土地资产，尤其是提升和提前兑现远郊的土地价值。

　　2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌成立。交易品种为实物交易和指标交易两大类，指标交易即地票交易，农村集体建设用地经过复垦成为耕地，并经土地管理部门验收后产生的建设用地指标，作为地票在土地交易所进行拍卖。

　　与实物交易不同的是，地票交易的土地并不是直接用来开发的土地，而是指交易成功后，地票购买方可凭地票指标，在重庆总规划范围内寻找相应面积的地块，并向政府提出征地建议。也就是说，地票来源地和最终开发的土地是两回事，而买到地票也并不意味就拿得了土地的使用权。在土地符合国家相关规定、可以挂牌招拍挂的情况下，地票购买方也只能与其他企业平等竞争。虽然鉴于它作为该地块的物色者，已先期对其做过市场分析、调研，成功的可能性比较大，但如果别的企业出价更高，就可能最终取得该地块的使用权，此之谓“地票落地”。此时，政府从拍卖价中扣除地票价格，将这部分返给地票拥有者。

　　那么，用于地票交易的土地指标从哪里来？在严格土地用途管理、保障18亿亩耕地红线的大前提下，农村的宅基地就列入了考量的范畴。尤其是那些常年在外打工者，农宅本来就长期闲置、荒废，如果能利用起来，是一笔不小的资源。

　　以江津区蔡家镇为例，这是一个典型的贫困山区乡镇，据镇长但明亮介绍，蔡家镇有1/3的农村人口在外打工，目前全镇登记愿意退出宅基地、转户为城镇居民的已有700多户，宅基地面积总共约1200亩，都可以用于地票交易。

　　截至2010年9月，重庆农村土地交易所已举办了17场地票交易，已交易地票29720亩，成交总金额36.07亿元，最高每亩价格达到了20万元。

　　重庆市市长黄奇帆对地票交易的前景非常乐观：“通过开展远距离、大范围的土地资源优化配置，使固化的土地资源转化为可流动的资本。土地，作为农村最主要的生产要素，它一旦流动起来，必然带动农村要素市场的发育，并有力地促进资本、产权、技术等其他要素市场建设。”

　　可以想象得到，在地票交易运作良好的情况下，会出现这样一种多赢的格局：各区县有更多的建设用地指标可以用于交易，获得的收益扣除必要的成本和用于集体经济建设的费用后，全部返还给农民；农民得到更多的现金补偿，有利于他们在城市中生存和发展；农村集体经济组织因为有资金收益而得以壮大，农村基础设施建设可以搞得更好；近郊的土地得到更快、更大规模的开发利用，远郊、山区的土地也可以减少浪费和撂荒，提高土地利用的集约化水平，引入资本、技术、管理，发展适度规模经营的现代化农业。

　　当然，这是一个理想化的愿景。目前有限的探索还不足以让我们看到这美好的一幕，而很多的隐忧却无法回避。

　　基层政府不能被市场绑架

　　地票交易涉及到农民、开发商、基层政府等多个利益主体，如何进行合理、有效的利益分配，是制度设计的关键，亦可以说是此次重庆统筹城乡建设用地改革成败的关键。

　　邱道持教授认为，重庆现在推行的地票交易，政策的出发点是缓解城镇建设用地的紧张度，提高农村建设用地的集约度，最大限度保护农民利益，因此原则上地票交易所得的收益应全部给予农民。当然，收益的核算要扣除必要成本，包括土地复垦费、管理费、交易环节的税费等。

　　按照目前的制度设计，农民退出宅基地后，能得到三块补偿：一是原房补助，按照房子本身的质量状况，补偿标准也各有不同，砖混结构的280元/平方米，土瓦的160元/平方米，已经垮塌的房子则按80元/平方米补偿；二是3万元的一次性购房补助，只要转户农民在城镇购房就可获得；三是宅基地周围的院坝等，按6000元/亩的标准补偿。这三块补偿金算下来，大概在5万—10万元之间。

　　对此，有人提出质疑，认为农民在利益链中，只分享了地票交易的部分收入，而没能分享日后土地增值的收益。但亦有相反的意见认为，土地增值主要是由于公共财政及社会资本的持续投入，并非地票本身带来的升值。这种利益如补偿于个体，会造成更大的分配不公。

　　此外，地票交易的具体运作环节，也存在一些不合理之处，甚至被指留下了寻租和剥夺农民利益的空间。

　　为了推进这项工作，各区县政府都成立了专门的农村土地整理中心，该中心隶属于政府，但完全采取公司化运作。由他们去跟农民谈判，并将置换出的宅基地指标(地票)放到农村土地交易所去交易。

　　然而，在实际操作中，与农民面对面谈判的却往往不是整理中心，而是乡镇一级政府的工作人员，他们挨家挨户上门宣传政策，咨询农民意见，谈判补偿价格，并组织将农宅拆迁、平整和复垦为耕地的工作。

　　为何在地票交易中没有直接经济利益的基层政府，能有如此高的参与热情？记者走访了一些乡镇了解到，除了把宅基地置换当做一项上级交办的必须完成的任务外，乡镇政府亦能从中获得一定的工作经费。比如组织宅基地复垦为耕地的工作，区里给镇政府1.5万元/亩的经费，除去成本，大概还能有5000元/亩的节余。以每年复垦600亩计，也有300万元的收益，对于一些贫困乡镇来说，这是一笔不小的收入。同时，如果没有严格的制度监管，难以排除基层政府和土地整理中心“合谋”压低农民补偿价格以获取更大利润的可能性。只要能摆平农民，少给点就少给点。

　　“在中国目前的现状下，推进任何一项改革，都既要有市场机制发挥作用，又要有行政资源的推动。但有时候基层政府参与度过高，就会把自己‘套牢’了，本来是市场化操作的事情，结果给人感觉是行政主导的”，一位曾在基层任职多年的重庆学者如此分析。

　　邱道持认为，出现这种现象主要在于基层政府没有找准自己的角色和定位。政府应该是游戏规则的制定者和监督者，其职责是维护交易的公平合理性，而不是直接参与市场交易，代替土地整理中心去和农民谈判。“有时候，限于知识水平和信息来源，农民搞不清楚状况，但政府必须要搞清楚状况，给予农民的补偿不能低于预先设定的保护价格。”

　　在宅基地置换中，各级政府只有真正做到控制、遏止资本的逐利倾向，以保护农民利益为红线，才能从源头上保证改革安全、有效地进行下去。

　　理想城市与重庆梦

　　下一步，重庆将更深入地探索地票作为一种金融工具，如何更灵活地进行流转，类似于股票一样，产生更大的经济能量；逐步试验让更多的市场经济主体参与地票交易，调动更多的资本来盘活土地资源；打破重庆一地的局限，让重庆农村土地交易所成为全国性的土地交易中心，等等。用黄奇帆市长的话来说，从“地票”衍生的土地流转制度创新，或是另一场更深层次改革的前奏。当然，这样的改革所蕴蓄的风险不言自明。

　　在中国，土地从来都不是一个单纯的经济问题，在千百年来根深蒂固的情结中，土地是根，是保障，是依靠，是农民在遭遇生活困境时可以回归之地。任何与土地相关的改革都必然是敏感而尖锐的。

　　顶着“最大、最穷”直辖市的头衔，重庆的一举一动很容易给人以冒进的印象。正在建设中的290米高的西部第一高楼、浩浩荡荡的千万农民进城计划，等等，都昭示着重庆正在城市化的快车道上加速前进。当深圳开始“慢下来”的时候，重庆却毫不掩饰自己要更快、更高、更强的发展冲动。

　　这都是重庆改革备受瞩目和质疑的原因所在。

　　一些媒体和学者认为，农民退出宅基地、转户为城镇居民，就意味着永远地失去可以安身立命的土地，投入“城市化”这样一种不可知的未来。而对于地方政府来说，腾出的农民宅基地，等土地复垦后换取同等面积的城市建设用地指标，既可以获得城乡土地之间的级差收益，更可以突破宏观调控下紧缩“地根”的限制，完成GDP发展目标。甚至有学者激愤地称之为“圈地运动”——把农民从土地上赶走，廉价地获得农民的土地！

　　他们不约而同地发出这样一种追问：农民进城后，活不下去怎么办？

　　在重庆，可以看到这样两种对比鲜明的态度：一些近郊的农民拒绝退地、转户，并不是他们不愿意进城，而是因为他们认为在重庆高速发展的态势下，自己的农宅和土地迟早要被征用，到那时可以通过谈判获得更高的补偿；而在远郊山区，那些常年外出打工者，他们与乡村之间的经济、情感联系日渐疏离，对他们来说，退出宅基地、转为城镇户口是一件自然而然的事情，因此他们欣然拥抱这一政策。目前，几乎很少有完全务农的家庭愿意退地、转户。

　　对目前已经转户的30万农民的调查显示，其中54%的农民选择还是在原地乡镇、中心村落户，46%的选择到主城和区县城居住，而他们选择的出发点都是基于对自己在城市中生存能力的衡量。

　　这充分说明了一个道理：在面对与自己切身利益相关的事情时，农民是会做出富于经济理性的选择的。农民并没有如某些舆论中所形容的那么无知、无识、无判断力。当然，前提是能够从制度上保障“完全自愿”，避免演变为暴力拆迁。

　　而关于重庆的千万农民进城计划，如果我们客观地对比一下过去10年的趋势，就会发现这并不是一个突然的、大跃进式的计划。重庆去年常住人口2850万，其中城镇人口1500万，城镇化率已达到了51.2%。重庆的目标是2020年常住人口城镇化率达到60%，也就是2000万城镇人口，平均每年增长1.7个百分点，这与过去10年的增长率是持平的。今明两年，重庆计划要转户330万农民，其中有100多万是已经征地，但过去限于财力没有为其办农转非的，等于是过去政府欠农民的；还有重庆籍大学生、复员退伍军人，以及常年在城里务工的。这些人中绝大部分本来就长期生活在城镇，只是户口没转过来，所以实际上城市人口的增加并没有想象中的那么突然。

　　亚里士多德说：“人们为了活着，聚集于城市；为了活得更好，居留于城市。”未来重庆要做的，应该是在一个透明、公正、合理的机制下，让农民自由选择居留在城市还是乡村，从事何种行业。

　　这也许是一个充满乌托邦色彩的理想城市之梦。但是，我们有理由相信，重庆在朝着这个方向前进。