“五龙治水”不利海洋维权 邱炯/插画

　　“五龙治海”不利中国海洋维权

　　据本报消息，就整合多部门海洋维权力量，形成更加有效独立的海洋维权机构，目前有关部门正在紧锣密鼓地调研当中。但是，中国能否成立一支像美国一样的“海岸警卫队”，目前还不得而知

　　《国际先驱导报》特约撰稿海韬发自北京 11月20日上午，中国渔政310、201编队进入钓鱼岛附近海域开展巡航执法行动。日本海上保安厅随即调集7艘舰船、数架固定翼及直升机对中国渔政巡航编队实施近距离跟踪、监视和干扰。

　　进入2008年以来，围绕钓鱼岛主权争端、管辖海域划界问题，中国海监、渔政等部门采取了一系列海上涉外维权行动，并取得一定成效。但从整体上看，中国的海洋维权斗争仍存在诸多问题。这其中，既有海洋大国与周边国家不断“侵权”所造成的外部维权压力，更有我国维权力量、维权能力相对薄弱所形成的内部“瓶颈”。

　　“五龙治海”难以应对海洋维权

　　由于历史等多种原因，长期以来，我国的海域管理权分散在海监、渔政、海关、海事、边防武警等多个部门。其中，中国海监隶属国家海洋局，下辖北海、东海、南海三个海区总队，现有各类执法船艇120余艘，执法飞机若干。2008年国务院“三定”方案明确的中国海监的具体职责是：“依法维护国家海洋权益……在我国管辖海域实施定期维权巡航执法制度，查处违法活动”。

　　中国渔政隶属农业部，包括黄渤海、东海、南海3个海区渔政局，下设“渔政总队”。2000年农业部正式成立渔政指挥中心，负责组织协调全国重大渔业执法行动，包括跨海域、跨省区的护渔行动等。

　　海关缉私局隶属海关总署，主要职责是打击各类海上走私违法犯罪活动。

　　中国海事隶属交通部，主要负责行使国家水上安全监督及海洋设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职能，确保我管辖海域船舶安全和航行秩序等。

　　公安海警隶属公安部边防管理局。主要负责海上方向防范和打击境外敌对势力、偷渡、走私、贩枪、贩毒及其他违法犯罪活动，以及军事演习警戒，对海洋违法犯罪嫌疑人员和船舶依法实施登临检查等。

　　以上五支海上执法队伍在海洋维权中呈现出各自特点。海监执法船只吨位较大，具备长时间、大面积的海域巡航执法能力；渔政执法船只数量较多，熟悉各重点捕捞海域情况，在保障渔业生产安全方面具有独特优势；海事部门在确保近海海域交通安全方面，拥有广泛的信息源和专业救捞力量；边防海警由现役军人组成，组织纪律性、作战能力强，但船只吨位普遍较小，难以在较远海域维权方面发挥更大作用。

　　近年来，外国渔船侵入我国专属经济区海域的情况日益增多，外军抵近侦察事件频繁发生，我国“五龙治海”的海域管理格局，已经不能从容应对大面积海域维权执法的复杂情况，现有各海上执法力量也不具备独立有效处理海上大规模突发事件的应急反应能力。

　　从目前来看，海监、渔政等政府涉海部门维权执法能力较弱，是制约我国海洋维权能力提升的一个重要瓶颈。从长远看，适时整合海洋维权队伍，建立具有中国特色的“海岸警卫队”，是大幅度提升我国海洋维权能力的必然趋势。

　　海上保安厅成日本“第二海军”

　　随着各国海洋权益的不断扩展，组建独立的综合性海上执法力量已经成为趋势。美国海岸警卫队、日本海上保安厅、韩国海洋警察厅等准军事化力量，在海洋权益争夺中的地位与作用越发突出。特别是日本海上保安厅，已经成为日本与邻国争夺海洋权益的“利器”。海上保安厅成立于1948年5月，其职责主要包括海上治安、维护海洋权益、海上防灾救灾、海洋环境保护等内容，平时隶属于国土交通省，战时归属日本防卫省直接指挥。

　　海上保安厅设有总务部、装备技术部、警备救难部、海洋情报部、灯标部等5个职能部，辖11个管区以及海上保安大学和海上保安学校两所专业培训院校。各管区共下辖海上保安部66个、海上警备救难部1个、海上保安署53个、海上交通控制中心6个、航空基地14个、航标事物所53个。目前海上保安厅拥有各型巡视船近600余艘(船上一般装备40毫米 、35毫米 等口径火炮数门)，各类飞机70余架。可以说，日本海上保安厅的兵力规模与海上行动能力甚至远超许多国家的海军。

　　近年来，日本海上保安厅在争议海域的活动日益频繁。特别是在钓鱼岛水域，海上保安厅通过暴力驱赶我国作业渔民以及民间“保钓”船只的方式，逐渐掌握了钓鱼岛水域的实际控制权。同时，海上保安厅在其所辖的灯塔上大规模装备监视雷达、红外线夜视装置及高倍数照相机，并进一步完善危机管理综合情报系统。

　　在平时，海上保安厅与日本自卫队的情报中心密切保持联络，并可以得到自卫队的直接支援。每年举行的日本海上演习中，海上保安厅都会演练与海上自卫队之间的协同科目。海上保安厅还定期参加美国海军在西太平洋举行的军事演习。可以说，海上保安厅虽然在编制上属于日本国土交通省，但在情报、技术支持甚至业务上都可以算做是日本海上自卫队的外围力量，称其为日本的“第二海军”并不为过。

　　新世纪以来，我国海上维权形势日益严峻，确保油气开发安全、监控进入我管辖海域的各类涉外目标，已经成为我国海洋维权的重要内容。而海监、渔政等政府海上执法力量在船舶吨位、武器配备、对峙经验等方面，均不足以与日本海上保安厅等周边国家海上准军事力量抗衡。长此以往，将可能逐步导致某些关键性、战略性海域控制权的丧失。“知己知彼、百战不殆”，加强对海洋强国以及周边国家海洋执法力量的研究，从中汲取有益经验，对于我国的海洋维权斗争同样具有重要意义。

　　独立海洋维权机构正在酝酿

　　各国实践表明，将海上执法力量纳入准军事组织系列，充分发挥海军与政府海上执法力量的协同能力，已经成为有效维护国家海洋权益根本保证。如《美国海军法》规定，“海岸警卫队在战时按照总统的命令，转隶属于海军部参加作战。海岸警卫队参战形式有两种，第一是人员舰艇直接并入海军参战；第二是利用海岸警卫队的特殊技能，承担特别任务。”

　　2003年美国海岸警卫队正式转入国土安全部后，国土安全部部长汤姆·里奇将海岸警卫队的地位和角色描述为：“海岸警卫队的基础职责包括国防、保护、快速反应、救捞，几乎覆盖国土安全任务的所有方面”。日本海上保安厅、韩国海上警察厅两大海上准军事组织，平时执行海上执法警戒任务，战时遂行海上作战。

　　从美日等国的实践上看，海军与海上执法力量要达成有效协同配合，必须经过长期的磨合与训练。美国海岸警卫队自成立开始，参加包括一战、二战、海湾战争在内的多次大规模军事行动，与海军并肩作战。日本海上保安厅先后与海上自卫队实施了数十次大规模联合演练，仅2002年，双方的联合训练就达到30余次，协同配合能力得到明显提高。韩国海军与海警则在长期的联合巡逻与警戒行动中形成了较强的协同配合能力。

　　因此，我国在逐步整合海洋维权队伍的同时，应继续发挥军队，特别是海军在人才培养、训练基地、装备保障等方面的优势，协助海监、渔政等部门强化海洋维权执法能力。包括加速发展一批大中型水面执法舰艇(1000～3000吨)及远程飞机，逐步缩小与日本海上保安厅、韩国海警厅在大中型舰艇方面的差距，提高执法船只的海上对峙、持续巡航以及慑止能力；加强武器装备建设，我国政府海洋执法船只配有少量轻武器，自卫能力不强。相比之下，日本海上保安厅、韩国海警厅的巡逻舰艇均已实现准军事化，普遍装备有制式火炮、机枪、高压水炮等武器。政府执法部门在后续舰艇建造中应考虑安装小口径火炮、机枪以及其他非致命武器和特种装备，以增强海上慑止能力，确保我执法船舶和人员安全。

　　海洋维权涉及军事、外交、法律等诸多方面，需从国家战略高度统筹规划和考虑。现阶段，中国海洋维权力量分散于农业部、公安部、交通部、国家海洋局等部门，要将它们从职能部门中分离出来并实现整合，需要一定的时间。

　　知情人士告诉本报，中央政府已经意识到这个问题，就整合多部门海洋维权力量，形成更加有效独立的海洋维权机构，目前正在紧锣密鼓地调研当中。但是，中国能否成立像美国一样的“海岸警卫队”，目前还不得而知。有专家提出，近期成立专门的涉外海洋维权机构，存在一定的困难。当前，可以先着手加强海军与海监、渔政、海警等部门之间的协调配合机制，发挥海军的主导作用。(来源：国际先驱导报)