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　　“小巷总理”的维稳使命

　　城市基层正在发生新的深刻变革，社区居民委员会承担的社会管理任务更加繁重、维护社会稳定的功能更加突出

　　《瞭望东方周刊》记者张欣 | 北京报道

　　“国务院总理正式给‘小巷总理’发工资了。”

　　11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》(以下简称《意见》)，其中明确：将社区居委会的工作经费、人员报酬以及服务设施和社区信息化建设等项经费纳入财政预算。

　　其实，作为居民自治机构的居委会由政府补助，在中国的大部分城市已成惯例。比如在北京，从2006年起凡在居委会工作满一届的人员享受每人每月150元以上的津贴，每增加一届津贴也相应增加。而在天津，2009年起将社区居委会成员生活补贴标准下线由每月820元提高到1200元。

　　不过，《意见》第一次将这笔开支变得“名正言顺”。

　　中共十七大提出“健全基层社会管理体制”，首次明确从体制层面入手加强基层社会管理。被基层称为“27号文件”的《意见》中亦表示：城市基层正在发生新的深刻变革，社区居民委员会承担的社会管理任务更加繁重、维护社会稳定的功能更加突出。

　　《意见》本身则希望解决这一层面上社会基层单元之间关系、党的领导方式等一系列问题，以“正本”之姿实现20多年前对于居委会的定位和目标。

　　管理“社会人”

　　居委会到底是一个什么样的组织？《意见》在开篇即强调，它是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其实，这里突出的是居委会两项功能中的一项。

　　根据1989年修改的《城市居民组织法》中第二条规定，居民委员会不仅是基层群众性自治组织，还要“协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。

　　2000 年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，要求全国各地在原有的城市居民委员会辖区基础上进行规模调整和重新划分为社区，并将城市居民委员会统一改名为“社区居民委员会”。

　　而后，民政部于2004年11月公布了《城市居民委员会组织法(修订稿)》，对社区居民会议的职权、居委会的性质、居委会与社区党组织及城市基层政府的关系、居委会在社区服务中的地位和作用、居委会的选举和罢免等方面的内容进行修订，并列入十一届全国人大常委会立法规划。

　　与此同时，各地也在积极创新居委会模式。其中，上海以行政力量推进街道和居委会一体化，使居委会成为城市“两级政府、三级管理、四级网络”中的一部分。这个城市管理体制具体而言就是市、区两级政府，市、区、办事处三级管理，市、区、办事处、社区四级网络。

　　以深圳为代表的尝试则希望使居委会成为一个完全具有自治功能的社会性组织，具有比较鲜明的基层民主政治的特征。

　　北京的“议行分设”则是“中间路线”的典型代表：把居委会组建为议事决策机构，成为与执行机构分开的社区自治组织形式。它代表居民行使社区民主议事、民主管理、民主决策的权力。居委会的执行机构由议事机构按相应标准和程序聘任，由专业化、职业化的社区工作者组成。

　　而在 “27号文件”中，更多可以看到北京模式的影子。

　　“三驾马车”

　　截至2010年3月，北京市600个社区试点规范化建设完成。过去居委会承担的250项事务整合为210多项，其中130余项分别由规范化后的社区党组织、社区服务站分担。而社区居委会、社区党组织和社区服务站构成了这一层面的管理结构。

　　社区服务站也称社区工作站，任务是通过建立一支专职社区工作者队伍，通过社区内组织、功能和资源的整合，通过开展社区行政管理和服务工作，保证社区居民的诉求有专人受理和服务，保证政府的工作有专人落实。

　　在北京，这个执行机构由居委会出资聘请专业人员组成。而在另外一些地方，社区工作站是街道办事处派驻到社区的工作机构，承担政府及街道办事处在社区的各项工作和公共服务。

　　在北京的规范化社区试点中，居委会负责居民自治，党组织负责工作规划、社会党建等，服务站承担政府行政性事务工作，“三驾马车”相互合作。来自北京市社会办的消息称，2011年，全市2600多个社区将全部完成规范化建设。

　　曾在居委会工作20多年的北京市汽南社区建设协会会长王士良将上述运作模式解读为“一心二会一站”，即以社区党委为核心，居民代表大会和居民委员会、社区工作站并驾齐驱。

　　他认为“行议分设”良好的制度愿景背后有一个不可忽视的问题是，政府重视社区的良好愿望同社区居委会自身的素质、掌握的资源以及领导和组织方式之间存在矛盾。

　　一直关注基层社区建设的上海社科院研究员卢汉龙认为，长期以来， 居委会作为“群众性自治组织”的宪法定位与实际上它已成为政府派出机构---“街道办事处”角色延伸之间的法律错位引起了社会各界的广泛注意。居委会工作正处于自治性、职业化和行政化多元趋势并存的混合期，因此要逐步分解出基层社会管理和服务中的市场、行政与自治自理的关系。

　　在上世纪80年代之前，社区层面事实上基本没有党委组织。单位体制下的党员在计划经济转向市场经济的过程中回归社区，成为“社区党员”，社区党委应需成立。

　　北京市西城区月坛街道党工委书记李红兵向本刊记者举例说，过去国营企业的党组织受上级单位领导，形成纵向的上下级党组织结构。但是，在经济体制出现根本变化后，企业的“上下级”关系已不明显。如何在其中实现有效的组织领导，已成为“两新”组织迫切需要解决的问题。

　　比如按照中共中央要求，从2008年9月开始全国党员与党组织自上而下分三批开展科学发展观学习实践活动，每批时间半年左右。“到基层‘两新’组织基本都是第三批了，那么由社区党委出面，请第一批开展单位比如国家部委的党组织来指导和讲座。”李红兵说，虽然原则上可以由街道党工委指导这些“两新”组织中的党组织工作，“但是那些改制过来的国企，过去都是厅局单位，心理上很难受一个处级单位指导。而社区党委的横向联系可以解决这个问题。”他觉得，如何实现从纵向领导向横向联系的转变，是基层党的领导方式的重大探索。

　　打通民主“微循环”

　　其实近年来，随着城市社区的快速发展和成熟，居委会正在受到前所未有的挑战。比如，很多学者提出用自治形式比较成熟的业委会替代居委会，

　　但是，业委会是以“物权”为核心的组织，因此具有天然缺憾。比如在公房、廉租房等住宅区，住户对住房没有产权，根本无法成立业委会。不过，这种期望还是体现了民众对于居委会居民自治功能弱化的不满。

　　在李红兵看来，居委会层面上的自治首先面临民众参与度的挑战。在过去数年间，《村民委员会组织法》为核心的村民自治已经取得了一定效果。但其根本是农村集体拥有资产，利益分配大大调动了村民的参与度。与村委会情况不同的是，居委会资产并不属于社区居民共有，居民很难通过参与居委会活动获得直接利益。

　　“其实居委会与老百姓的切身利益有很大关系。比如，在城市拆迁改造过程中，它才是真正代表居民与拆迁房谈判的组织。”李红兵说，制约居委会向这一方面发展的主要原因还包括民意的上达。从制度上讲，就是如何与人民代表大会制度衔接。

　　李红兵认为，基层自治和民主的实现仍不能摆脱中国目前社会的整体状况，居委会和整个中国一样，需要一个一个克服眼前的挑战。