规划布局积弊

　　考察过很多国家规划体制的杨保军说，“好像没有哪个国家的部门分割像中国这么厉害”

　　似乎总有什么“死结”让交通规划和城市规划的措施屡屡失效，让固有的模式难以改变。中国城市规划设计研究院总规划师杨保军对本刊记者说：“北京治堵的最大障碍，不是钱的障碍，是体制障碍。”

　　在杨保军来看，交通是一个系统工程，从全世界大城市看，城市交通的战略意图要明确。对于中国的大城市，一定要公交优先。而对于北京而言，最需重点发展的公共交通工具是地铁。

　　北京直到很晚才意识到这一点。北京的地铁始建于1965年，是全国最早的，但在2002年之前的37年里，北京一直只有两条地铁。“如果把当初用来修环城快速路的资金用来修地铁，北京不会是今天这个样子。”

　　需要反思的是，为什么环城快速路的积弊早已显现，对这一模式的修正却姗姗来迟。杨保军指出，多年来，城市规划专家不断呼吁改变这一既有模式，始终受到产业界的反对。而更大的问题在于，多种决策之间相互隔离，使得原有的积弊难以得到迅速反馈和调整。

　　以交通规划和城市规划为例。杨保军指出，交通规划和城市总体规划应该是“相互反馈、相互衔接、相互完善”的。

　　“规划布局决定了交通出行的特征和强度。同样盖一座楼，6层楼和16层楼带来的出行方式应该是不一样的。”杨保军说，“正确的做法是，先有一个规划布局的方案，规划中有一个路网系统，交通规划师会根据这个规划布局和路网系统等测算出一个相对科学的结论，评价出将来的交通状况，哪条路会堵，哪条路不会堵，哪条路车辆不多。此后再进入模型预算检验，继续发现问题并进行优化。如此不断反馈、协调，最后会出现一个相对优化的方案。”

　　不过，这个理想状态的前提是，不同部门之间的沟通协作。“这是中国当前最大的问题。”杨保军说。

　　协调不畅有很多表现形式。杨保军举例说，为什么西直门站换乘那么难，就是因为13号线和2号线分属不同的施工单位和建设主体，“各管各的”；北京火车站换乘地铁为何不能直接从地下通行，也因由不同部门管理。

　　杨保军遇到的最突出例子是上海的虹桥枢纽工程。在他的最初设计中，机场、地铁、磁悬浮的连接遵循的“最短换乘原则”。但对这个方案，各方都不同意。“地铁部门就提出，修地铁总是要圈一块地，表明那是我的地盘，那样才会安全。”杨保军说，“就因为部门之间的协调难题，我们很难做到‘零换乘交通枢纽’。”

　　考察过很多国家规划体制的杨保军说，“好像没有哪个国家的部门分割像中国这么厉害。”

　　北京新城发展滞后同样与体制障碍有关。王军用各个区“各自为政”来解释老城内的不断“折腾”。他在一次演讲中说：“每个城区都占一点，都想发展‘中央商务区’，结局就是每个城区都膨胀，最后是整个城市的膨胀。”

　　杨保军还指出，新城的发展，需要依赖政府的行政力量与市场的“马太效应”抗衡。

　　“市场只遵循‘马太效应’，只会往富裕的地方集中，北京‘南贫北富’的格局形成就与此有关。要想发展新城，需要政府将优质的公共资源配置到那里，以此吸引市场进入。”杨保军说，“我们现在要发展的几个新城，你可能看到地铁已经修过去了，但是好的医院和学校建过去了吗？如果没有，就说明政府做得还不够。”

　　需要什么样的城市？

　　“北京的地界上有很多国家部委、军队，这些利益都很难协调。很多方案没法实现”

　　首都变成 “首堵”并非中国特色。

　　据王军介绍，“二战”快结束时，伦敦市中心拥堵着1000多万人口，大城市的诸多弊病都出现了。当时的伦敦市政府推行了一个“大伦敦计划”，用了半个世纪时间，把市中心区的人减少将近一半，在距离中心区大概五六十公里的郊区规划了十多个新城。但这些新城没有变成望京、回龙观这样仅仅是睡觉的地方。“市中心区的就业场所也搬了过去，CBD搬过去了，不像北京，用东方广场把人都轰出去。”王军说。

　　另一个被王军津津乐道的成功案例，是哥伦比亚首都波哥大的故事。1998年至2001年，波哥大的前任市长恩里克·佩那罗舍将这个800万人口的城市从无望的交通拥堵中解救出来。

　　在恩里克的领导下，波哥大建设了一个快速公交系统(BRT)、拉丁美洲规模最大的自行车道路网络(全长250公里)、世界最长的步行街(全长17公里)、通往城市最贫穷地区的数百公里长的人行道、1000多个新建或改建的公园。每年有两个工作日，禁止私家车进入全市3.5万公顷的范围。

　　王军在所著《采访本上的城市》一书中，记下了市长恩里克在2006年曼哈顿交通政策会议上的一次演讲：“在波哥大，我们选择建设一个为人民的城市，而不是为汽车的城市。为汽车而造的城市必将因拥堵和不安全的街道而承载痛苦，并提供可怜的就业机会。我们取而代之的，是给我们的市民可享受的公共空间和空前的出行条件。”

　　“今天，我们不是在谈论交通问题。我们真正在谈论的是，我们需要什么样的城市？我们必须作一个集体的决定来回答我们要怎样组织我们的生活。交通不是一个技术问题，它是一个政治问题。”在王军看来，北京完全可以从波哥大的经验中汲取经验，“比如，长安街有十条车道，将六条都分配给公共交通，这并不太难。”

　　杨保军称波哥大的做法为“置之死地而后生”。“波哥大的做法是人民投票选择的结果。在这个政策实施之初经历了‘阵痛’，因为留给小汽车的车道变少了。一开始，道路变得更加拥堵，而不是改善。但是渐渐的，政策引导人们作出了选择，逐渐实现了平衡。”

　　但在他看来，这个办法在北京很难实现，原因在于，“北京的事情，并不是北京市说了算。北京的地界上有很多国家部委、军队，这些利益都很难协调。很多方案没法实现。”他说。

　　潘家华也指出，中国的集权思想和行政权力导致资源高度垄断。比如，各大部委机关均在长安街附近，中国最好的医院如协和医院等都在东城区，中国最好的高校如北大、清华都集中在海淀区中关村……对这些机构的协调都超出了北京市的能力范围。

　　“居然将国家大剧院建在天安门附近，这个庞然大物每天有几千、几万人进出，不堵车才怪！”潘家华对本刊记者说。

　　一位不愿透露姓名的专家对本刊记者表示，对于北京治堵，中央一直没有表态过，但“这次表了态，也是因为问题实在太严重，再不管就瘫痪了” 。

　　很多人注意到，此次《意见(征求意见稿)》要求，“‘十二五’期间，北京市各级党政机关、全额拨款事业单位不再增加公务用车指标”。不过，对于用车数量更为庞大的国家部委，这个意见未作规定。