瞭望第2期封面

　　正如德国社会学家贝克在其名著《风险社会》一书中所揭示的，在后工业化时代，人类正步入“风险社会”。当今中国，正处于工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化交织的战略机遇期和矛盾凸显期，遭遇社会转型拐点。

　　21世纪的第一个十年，教育、医疗、住房、劳动就业、社会保障、收入分配、征地拆迁、安全生产、社会治安、生态环境等热点领域不断积聚能量，群体性事件和恶性极端事件增多，消极腐败现象和严重犯罪活动影响严重，还有一系列天灾人祸给公众内心带来的颠簸、震动，无不令中国人对于“风险社会”的体味更加深刻。

　　而经济飞速发展带来的不协调、不科学、不可持续的负面效应和社会断裂，集中投射、释放于社会层面，对社会管理的压力重负不言而喻。我国社会管理体制能否及时化解社会矛盾，维护和谐稳定的发展局面，几乎决定了未来十年甚至更长时期的中国发展前景。从这个意义上来说，社会管理体制的改革、创新，有着超高的风险系数。

　　一面是无“主管机构”的新单位、社会人不断增加，人口流动加剧，网络行为活跃，需要大幅增加社会管理和服务资源投入；另一面是社会管理体制中多头管理与管理真空并存，管理队伍“质”、“量”告急。

　　一面是征地拆迁、劳资矛盾、就业压力等社会矛盾大量产生，社会阶层固化、对立趋势渐成，部分社会成员道德失范、年轻一代价值取向“神马都是浮云”；另一面是社会管理老方法不管用、新方法不会用，执法无力与执法暴力、行政傲慢与行政无能并行

　　面对现实，要改革和创新社会管理体制，需要首先弄清社会管理事务中哪些是政府该管的，哪些是不该管的？该管的用什么方式管，该放的肯不肯放，放了交给谁？还有，传统的社会管理体制中哪些价值观念应该继续秉持？哪些管理方式可以率先起效，起到减压阀、出气口的作用？

　　从另一个维度看，政府已然无法延续“一方独大”的管理模式，需要社会力量及时融入，使“大社会”名副其实。但政府放权了，社会力量能顶上吗？这也需要政府给予时间、空间，孵化、扶持、培育，扶上马再送一程，分散的社会力量才能实现健康有序的“自组织”，其间还不可缺少精英阶层的实际参与。

　　也许，通过摸爬滚打，在社会管理实践中能摸索出一些有效手段、技术，但这还不等于就拥有了社会管理的智慧，让人民顺心。

　　相对于“管理”，老百姓更需要的是“服务”。俯下身去倾听，人民群众会告诉我们，大家需要一个什么样的社会、什么样的管理服务，怎样才能管理好社会。“诚意＋技术”，才是开出社会管理智慧之花的基础。□(文/杨琳)

　　《瞭望》文章：社会管理考验“中国智慧”

　　当前中国的社会管理处在“亚健康”状态，急需对症下药，在“十二五”期间乃至更长时间里，让社会管理走到健康的轨道上来

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 新华社江苏分社副总编辑 郭奔胜

　　带着愿景，具有特殊时间坐标的2011年走进了中国人的生活：物价还会涨吗？房价能降吗？拆迁能依法了吗？治堵能见效吗？收入分配能公平些吗这些被带入新年度的问号能否拉直，相关因素很多，但社会管理能否给力成为关键。

　　21世纪的第一个十年，中国社会管理面对的新挑战、新问题、新矛盾层出不穷，社会管理积累的矛盾和风险依然燃点较低。不可否认的是，在中国，相对于经济建设而言，社会管理的“表情”绷得较紧。无论是已开启的“十二五”，还是在战略机遇期的下一个10年，社会管理的成败直接考验着“中国智慧”。

　　“四个维度”折射社会“表情”

　　“纠结”，可以说是中国社会管理“心情”的生动写照，由此而产生的“表情”自然轻松不起来。以下四个维度更能折射出社会管理的“表情”。

　　“宁信访不信法”。信法是调解一切社会纷争的基础。然而，现实的中国社会出现了“信访不信法”倾向。不管是民与官的矛盾，还是民与民的矛盾，信访似乎成为解决矛盾的一种习惯心理。行政资源比法律资源有限，大量的信访案件难以得到及时处置，积案迅速增加，处置难度加大。法律资源虽然丰富，但分享法律资源的成本却很高，尤其是时间长、费用高的打不起官司现象，与人情案、金钱案的打不赢官司现象并存，加剧了社会“不信法”的程度。

　　“公权强私权弱”。公权力与私权利达成相对平衡，是减少社会矛盾的内因。但目前部分领域、地区、环节，却存在公权力频繁损害私权利的严重问题，在农村征地、城市拆迁中尤为突出。与私权相比，公权力本就处在强势地位，需自我约束、自我规范。但少数行使公权力的部门或干部，却屡屡侵犯私权利，引起社会矛盾，甚至导致命案发生。公权力肆意妄为不仅破坏了平等、法治的精神，还诱发了负面社会情绪，导致社会管理难度增大。

　　“个体诱发群体”。近些年来，一种类型的群体性事件越来越引起社会管理者的警觉，事件的起因只是源于一个个体矛盾，但最后却酿成了大规模冲突。最典型的是安徽池州事件，起因是一个孩子用石块划了一位老板的汽车，老板生气打了孩子。一个简单的纠纷，但却导致上万人参与，发生打砸行为。个体矛盾演变为群体性事件，反映了“无直接利益冲突”升级的新趋势。个体靠群体来维权，群体拿个体来说事，这无疑给社会管理提出了新挑战。

　　“网下冒烟网上燃烧”。社会从来都不会是风平浪静的，更何况中国正处在工业化、城市化、现代化的加速发展时期，社会阶层深刻变动，社会结构深刻调整，社会心理深度撞击。在传统的社会条件下，社会矛盾往往是物理隔断的，彼此之间“串烧”的少，社会群体之间也很难实现大范围的沟通，社会情绪的传染烈度较低。但在网络时代，局部冲突易被放大，社会矛盾交织难辨，社会情绪加速感染，出现“网下冒烟网上燃烧”的新势头。“日记门”“香烟门”“报销门”“回扣门”，这些网下“不轨行为”经网络迅速传播后，变成了“网络群体性事件”。网络在成为社会管理新工具的同时，也正成为社会管理的难点。

　　“表情”背后的四个“不适应症”

　　这些社会“表情”，在一定程度上反映了新阶段的社会心理。从已经发生的事件不难看出，一些滞后的社会管理理念也在加剧着“新表情”的出现。面对“新表情”，社会管理者却出现了不适应症状。

　　“守法不适应症”。依法行政是各级政府自身建设的首要目标，然而法治意识淡薄却是少数政府人员、公职部门的典型症状，在纷繁复杂的社会管理事务中，他们不是法治精神至上，而是长官意识、部门意识占上风，随意决策，主观臆断，导致一些公共管理政策或行为严重偏离群众意愿，甚至完全背离社会管理规律，结果越管理越乱，越管理群众越不满意。

　　社会的成熟程度，决定着社会管理的质量，成熟的社会要求政府部门及其工作人员在法律赋予的权限里审慎履行职责。但现状离群众的要求还有不少差距。比如部门利益时常侵占公共利益，部门立法还没有彻底纠正，公职人员权力寻租时有发生，等等。守法，是社会的底线，也是社会管理的基石。如果社会管理者自身还存在“守法不适应症”，必将贻害无穷。

　　“限权不适应症”。当前，社会矛盾滋生的一个诱因就是社会管理者不当行权，在一些领域、一些环节，社会管理者的权力膨胀得很厉害，“强权”色彩十分浓厚。近年来屡屡发生的跨省逮捕所谓“诽谤者”的行为就是一个有力例证。这些公职部门或公职人员动辄挥舞着权力大棒，不允许公众有半点“不敬”，面对舆论监督，他们不是内省而是千方百计通过“抓人”来消除所谓“负面影响”。

　　社会管理中还存在大量权力不受制约的现象，比如拆迁补偿协议还没谈妥，拥有推土机指挥权的人就野蛮地把房屋给推倒了，如此霸道的权力怎能管出和谐社会来？对那些习惯了不受约束的管理者来说，限制他们的权力无疑是“革他们的命”，他们会百般抵制、极端不适应，对此要有清醒的认识。

　　“化小不适应症”。矛盾化解在小、化解在萌芽，是低成本管理社会的前提。当前，社会利益主体多元、人员构成多元、价值判断多元，出现小规模矛盾冲突实属正常，社会本可以通过“把矛盾化解在小”的办法来调解矛盾，维持社会的动态稳定。但目前社会管理者发现和处置“小矛盾”的能力尚缺。

　　客观上说，一些小矛盾的确难发现，但一些基层领导干部主观上的确存在不重视小矛盾的思想倾向，通常凭人数多少、冲突强弱来看待矛盾的大小，而不是从潜在风险和关联度来认识矛盾。比如社会普遍用“富二代”“穷二代”“官二代”等这样的名称来表达对社会分层的理解，其中蕴藏着对机会不公的不满。在这样的社会心理中，一个家庭富裕的学生与一个农村学生之间的矛盾，就很有可能演变成为一起群体性事件。但在不少社会管理者中，这样的警惕和判断是麻木的，甚至是缺失的。

　　“监督不适应症”。监督是社会管理的有效手段。对于社会管理者而言，尤其是那些手中握有公共权力的管理部门或管理人员来说，监督是保证他们手中权力不变形、不寻租、不滥用的利器。但实际上，一些管理者却对监督很不适应。近两年来，网络曝光了一批“官二代”定向招录公务员或提拔行为，引起社会反响。但有些管理部门或管理者却对此不以为然。从这些行为的实施过程中不难发现，社会管理者带头破坏了社会公平规则，用隐蔽的方式排斥监督。要不是网络介入，这些行为恐怕很难被发现和纠正。

　　探寻社会管理三剂“良方”

　　社会系统犹如人的肌体，而社会管理如行医术。当前中国的社会管理处在“亚健康”状态，急需对症下药，在“十二五”期间乃至更长时间里，让社会管理走到健康的轨道上来。

　　摸准新时期群众工作脉搏。群众工作丢不得，这是全社会的共识。但新时期如何做好群众工作，却需要在实践中探索。首先要变“车下去”为“心下去”，跟群众交朋友，倾听群众的心声，把群众放在心坎上。一段时期以来，干部出门有车坐，虽然下基层更便捷了，但却与群众隔着车窗玻璃。群众反映，路通了，干群之间的心却离得远了。因此，光“车下去”、“身下去”还不行，干部的“心下去”才最重要。

　　二是变“灌输”为“协商”。“通不通三分钟”，这样灌输式的群众思想工作在特定时期管用，但是今天的群众工作不是单纯的思想工作，还包含利益分配、权益保障等内容。因此，与群众坐下来一起协商，一起讨论，形成体现多数人意愿的决策，是群众工作的新内涵。

　　三是变“为民作主”为“让民作主”。在解决社会矛盾、研究发展问题上，尊重群众意愿、发挥群众的主体作用非常重要，管理者要改变“为民作主”的传统思维，创造“让民作主”的条件和氛围。

　　四是变“送温暖”为“送公平”。对生活困难的群众，送温暖、解燃眉之急非常必要。但从总体上看，群众更需要公平的发展机会、发展环境和保障条件。社会管理者既要送温暖，更要“送公平”，以公平为主线的社会管理必然会得到群众拥护。

　　让尊严看得见、摸得着。尊严不是凭空存在着，而是在以下环境中看有无。一是在公共政策中体现尊严，当今社会仍存在体制内与体制外、农村与城市、收入高与收入低等差异，公共政策正是缩小这些差距的有力手段。比如社会保障，不管是什么身份、什么区域的人，都应该分享到社会保障的公平；又如基础教育，无论生活在什么样家庭的孩子，都应该拥有受教育的机会。“让每一个人生活得更有尊严”，正是社会建设加速的着力点。

　　二是在管理的严与宽中体现尊严。以城市管理为例，城市管理的最高理想状态是，大家都彬彬有礼、生活富足，按照规则来生活和工作，但现阶段的中国城市还不得不面对尊严的拷问。比如当城市管理与摆地摊为生的小商贩的利益发生冲突时，是城市管理秩序至上，还是以人为本至上？显然，在特定的阶段和特定的人群中，后者的尊严高于城市的秩序，从这个角度来说，城市管理如何把最困难群体的尊严嵌入进去，值得深思。

　　三是在保护私权中体现尊严。每个人的合法权益都受到法律保护，神圣不受侵犯。但客观上看，私权在今天的社会中仍然容易受到忽视和损害。管理者依法管理社会和被管理者依法捍卫自己的合法权益是同等的地位，这一点管理者必须心中有数。

　　对风险保持敬畏。不知道哪里有风险，就是不知道如何维护稳定。从社会现实看，哪里的社会情绪积累得多，哪里的社会不稳定风险就高。贪污腐败、机会不公、贫富差距、资源占有、利益受损等等领域或方面，都积累着较高的社会风险。

　　当前尤其要警惕决策不当催生的管理风险。社会越多元，对决策的要求就越高，社会越开放，对民主管理的需求就越旺盛。但从管理实践看，不少地方在决策中缺少社会风险评估机制，动辄拆迁几百万平方米，动辄让数万农民集中居住，动辄宣布新的管理政策，等等。这些决策往往缺少科学论证和民主决策过程，因此在具体执行中存在不少风险，有的还会酿成重大群体性事件。对风险保持敬畏，是社会管理者应有的态度。评估风险不是让管理裹足不前，而是让管理更具科学，更符合民意，更体现活力。□

　　《瞭望》文章：五大社会管理“跷跷板”

　　谈及社会管理问题，基层政府部门最多的抱怨是：办事无“腿”、说话无“嘴”、执法无“权”、调控无“手”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 新华社广东分社副总编辑 钟玉明

　　从党的十六大确定政府职能转变的总体方向，社会管理被明确列入政府的目标职能以来，经济飞速发展，社会管理的任务日益繁重，社会矛盾的日趋复杂，使社会管理的难度加大；大力推进社会建设的刚性需求，也在催促着社会管理快点儿“硬起来”。

　　然而，原有的社会管理力度却未能同步提升，社会管理体制改革的跛脚也一直没能跟上。种种发展不平衡、政策法规不配套，导致当前社会管理领域出现了五大“跷跷板”。

　　“四无”政府很尴尬

　　谈及社会管理问题，基层政府部门最多的抱怨是：办事无“腿”、说话无“嘴”、执法无“权”、调控无“手”。

　　办事无“腿”。经济连年高速增长，地方政府的钱袋子真的是鼓起来了，向市民派送“大礼”的新闻不绝于耳。部门做个经费预算，开个新闻发布会一宣布，便觉大功告成。但是如何让“大礼包”落实到“每一个市民”呢？

　　2010年，是广州“亚运年”。政府推出了“健康亚运、健康广州全民健康活动——限盐限油项目”，计划向全市户籍居民免费发放的250万套油壶、盐勺。这些油壶盐勺，很快由生产企业配送到居委会。然而8个月过去，仍有70万套无人认领。可谓“好心办出了糟心事”。

　　而后，广州市政府派发亚运交通补贴，户籍居民每户150元，集体户、持有居住证或暂住证的非户籍常住人口，每人50元。吸取了“油壶盐勺”教训，政府反复向社会征集发放法案，最终任务还是落在居委会身上。不过这次学精了，不再“派发”，而是改为居民自行在“上班时间”到居委会领取，且限定了两个多月的发放期限，逾期作废。

　　同在2010年，为庆祝特区建立30周年，深圳市政府计划向深圳市民派发1500万张电话卡。最初的发放方案，依旧是由居委会发放。但居委会这条“腿”实在已经扛不起政府庞大的身躯，方案迟迟实施不了。一些网民误认为政府反悔，批评为“不诚信”。最后，还是委托给三大手机运营商办理。但居民必须先向运营商发送手机短信，申报个人资料。最终电话费送出1000万份，只完成计划的2/3。

　　建立“横到边纵到底”全覆盖的社会管理体制，是政府的豪迈口号。给公众送“大礼”，尚且难以找到高效快捷的“腿”送出去，给公众“添麻烦”的社会管理事务，诸如食品安全、生产安全、消防安全等等，没有“腿”的政府又如何实现“到边到底”？

　　说话无“嘴”。管理，先要知晓。基层政府除了一份党委机关报、地方电视台每天半小时的电视新闻以外，不知道该怎样才能让千百万群众听到自己的声音。四平八稳、干巴巴地挂点政务信息的政府官网，又怎能在海量网页中突围，吸引到网民的眼球？久而久之，便成了自说自话、沟通困难。

　　执法无“权”。法制建设的过程，在某种意义上也是政府行政权力一步步被限制的过程。面对着浩如烟海的社会管理对象，当群众或企业发生违法行为，政府职能部门先发整改通知、不听的就开罚单。“两板斧”用完，而对方既不整改也不交罚款，职能部门往往这样塞责：“我们没有执法权，只能发整改通知，他拒不整改，我们没有办法。”如何在公共权力和个人私权之间界定范围，既充分保护私权又能维护大多数人的利益，又给政府出了一道新题。

　　调控无“手”。该市场调节的还给市场，但当市场机制失灵，需要宏观调控，政府有什么手段去与市场有形和无形的手较量较劲，纠正市场偏差？在刚刚过去的2010年，收入分配是宏观调控、缓和社会矛盾的主旋律。在初次分配环节提高劳动报酬所占比例，是中央既定方向。但是，本刊记者采访收入分配问题时，在基层政府听到最多的说辞，却是“政府没有手段”，反反复复一味地强调“上调最低工资标准”、“加大社保投入”，别无他法。

　　立法执行差距大

　　近年来，我国社会领域立法成果可观。《物权法》《道路交通安全法》《就业促进法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》，还有即将实施的《社会保险法》等，都对调节社会群体利益关系、促进社会和谐稳定大有裨益。然而，如果没有强有力的执行，法律越完善、标准越高，客观上导致被侵权者越多，矛盾纠纷、冲突越多，公众对政府的不满也越多。

　　在中国经济社会发展的地域性和不平衡性背景下，越来越“上档次”的法律法规，遭遇越来越弱的执行力和羸弱的维权。一些有名无实的所谓制度建设、法律建设，反而徒增被侵权群体的怨气，削弱了群众对政府的信心。

　　我国的法定工作时间，是每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时，绝不逊色于任何发达国家。但是《2009年农民工监测调查报告》却显示，九成农民工每周工作超时。工人迫于就业压力，忍气吞声。有的在离职后立即通过劳动仲裁、法院申诉讨要加班费，有的则埋下了群体性事件的导火线。

　　2010年9月1日，广州市开始实行号称“史上最严”的控烟条例。明确规定，餐厅、网吧、公园、游乐场、机场、火车站、体育馆、咖啡厅，以及国家机关、企事业单位、社会团体和其他组织的办公室等公共场所全面禁烟。

　　条例制订之初，广州就确立了由一个机构综合组织协调，包括市卫生局、公安局、教育局、市地铁总公司等在内的15个部门分工负责的管理体制。但是多头管理却陷入了“无人管理”的真空。声势浩大的立法宣传之后，市民既没见到有谁去制止违法吸烟，更没听说有谁因违规而被处罚。有人调侃道，“一支烟”难倒了15个部门。

　　如果说，过去市民们只能肚子里暗骂吸烟者不文明，如今这执行软弱的“严厉”控烟条例，却把市民的怨气怒火引向了政府。

　　经济社会管理问题联动

　　市场经济发展成熟，政府好像可以从经济事务中解脱出来了。但是从广东的实践看，社会管理只有主动紧跟经济生活步伐，社会才能稳定和谐。

　　国际金融危机、适度宽松货币政策，看似纯粹的经济事件，最终无一不衍生出社会管理事件：企业停产、减产、倒闭，必然带来职工失业，诱发欠薪；经济复苏，“招工难”接踵而至。物价上涨，收入分配矛盾更加突出，推高加薪浪潮

　　本田汽车系列罢工，富士康系列职工自杀，是2010年广东引起全球关注的两大事件。两大企业危机事件的最终化解，都离不开地方党委、政府和工会的强力干预。尤其是拥有40多万名员工、几成独立王国的富士康，在连续多起职工自杀事件之后，由人力资源社会保障部部长亲自带队的中央调查组入驻调查。巨大压力之下，资方最终作出让步，除大幅度加薪之外，在职工管理方面进行了重大调整。

　　这一桩桩一件件，令“企业经营问题让企业自己去解决”、“政府不应干预企业事务”的时髦观点，再一次受到挑战。在劳动者集体协商制度尚未建成、集体维权行为尚不规范的情况下，政府的这一只手还真的难以放开。

　　一个令人欣慰的现象是，公安系统是广东各地方政府部门中最早紧盯着经济问题衍生的社会管理危机并及早部署应对的部门之一。国际金融危机刚刚发生，当经济界还在为它对中国冲击有多大而争执不休的时候，广东公安系统已经敏锐地察觉到金融危机可能带来的社会管理危机。基层干警提前介入，有的通过调查乡村杂货店的食盐销量变化，有的通过调查出租屋租客变化，直观地把握工厂开工情况变化，并对可能发生的欠薪、失业安置等等问题作好应对准备。这种敏锐的观察力和难得的执行力，为社会管理的转型和创新，提供了良好的样本。

　　“精英”群体缺席

　　面对社会管理体制改革，政府职能有差距，但作为普通市民，你为社会管理做过什么？很多广州人无法给出响亮的回答。尤其是“三高”人群——高官、高知、高管，以及被称为“白骨精”的主流人群——公务员、医师、教师、律师、会计师、工程师、记者编辑、企业经营者管理者。

　　上海世博会志愿者，被称作“小白菜”；广州亚运会志愿者，被称作“绿羊羊”。这些昵称本身，就透着稚嫩与草根气息。在校大学生，做一些文字资料、指路咨询、端茶送水之类的简单劳动，这是许多人心目中志愿者的形象。然而无论是自家的社区事务，还是城市管理，精英人群的缺席，无疑是当今社会管理中最遗憾、最无奈的一环。

　　一些意见领袖、文人墨客，在拿国际先进范例作对比，批评中国文体明星、企业家缺席公益事业的时候，很少把自己摆进去。一些专家学者，可以很起劲地“联名上书”、写博客、发微博，但当政府就某项政策法令、社会管理事务公开征求意见时，却未必愿意“掺和”，认认真真地贡献智慧，除非相关部门专门邀请，或者聘任为顾问，或者购买他的服务，把“公众参与”变成职务行为。

　　由于掌握着最多资源的精英人群的缺席，公众参与社会管理，常常表现为“草根服务草根”。如何提高公众参与社会管理的水平，真正“管”得其所？是我们每个人在抱怨之余应该认真思考的事情。

　　网络民意难吸取

　　在网友对被网帖拉下马的官员津津乐道的时候，更多的网络监督事件，汹汹扰攘几天，就淡出网民视野、最终销声匿迹。

　　比如深圳住房管理中心被“晒”工资，发帖者挂出包括财务报表在内的连串证据，相关单位轻描淡写地解释几句，对证据不予理睬，没了下文。

　　《晒晒最牛烟草局长的出入境记录》，曝出广东汕尾烟草局局长持有两张身份证、两本护照、近些年共进出港澳65次、一个月吃喝招待费206万元。爆料者挂出了一系列图文证据，包括5张“出入境记录表”，详细罗列其进出港澳的情况。然而除了其上级广东烟草局回应“正在调查”之外，并未见其他执法部门跟进。

　　网络之所以具有“眼球经济”的特点，就是源于网民会因一个热点事件快速聚合，又因另一个热点转移而快速解体。被监督的单位，只要给个不咸不淡的回应，“硬扛”几天，网民没有新的证据，没了新“段子”，风波也许很快就会过去。这已经成为一些部门应对网络质疑的有效法宝。

　　当网络监督、网络问政被当作公众参与社会管理的重要通道，被寄予重望之时，由于没有相应的法律规范，遭遇相关部门不“接招”，网民如之奈何？最终难免一声叹息。□