《瞭望》文章：·专家视角·

　　改革社会管理

　　创新社会管理，关键在于深化行政管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务的职能

　　文/龚维斌

　　社会管理体制是围绕社会管理活动所建立的一系列机构、规范和制度体系，以保证社会管理活动能够有序开展。目前，中国社会管理体制已经不能很好地适应经济社会发展的需要，这是社会管理滞后的主要原因，亟待加快改革和创新的步伐。

　　改革和创新社会管理体制要以完善政府主导、多方参与的社会管理新格局为重点，健全社会规范体系、权益保障机制、利益协调和利益诉求表达机制、社会问题和社会矛盾防控调处机制为主要内容，以维护社会秩序、增强社会活力，促进社会和谐稳定。

　　源头治理

　　社会管理宜关口前移，着眼于防止和减少社会问题和社会矛盾的产生，为有序有效的社会管理创造良好的环境。现在一些社会问题和社会矛盾，都源于相关体制机制不健全、已有制度政策不落实，需要从社会规范、利益保障、社会风险防范等方面入手，进行源头治理。

　　首先，健全社会规范体系。要建立一整套社会规范体系，使各方面行为有所遵循。一是发挥传统社会规范体系的作用。中国传统上讲“仁”重“礼”，各民族和各地方人民也有着丰富多彩的民族风俗和民间习俗，应充分重视传统社会规范的社会管理价值，有效加以利用。

　　二是加强道德建设。加强家庭美德、职业道德和社会公德建设，形成男女平等、尊老爱幼、爱岗敬业、扶贫济困、礼让宽容的人际关系，培育健康向上、积极进取的文明风尚。树立正确的义利观，把国家和人民利益放在首位而又充分尊重公民个人合法利益。

　　三是加快社会信用体系建设。要利用现代化的技术手段，动员社会力量，在严格依法采集个人信息、保守个人隐私的前提下，准确记录和反映人们在经济社会生活中的信用情况，评定信用等级，把社会信用水平与人们的经济社会发展机会联系起来。

　　其次，完善利益保障机制。利益是维系社会秩序的基础，是激发社会活力的重要源泉。一要妥善处理公共利益与个人利益的关系，科学合理界定公共利益，不能借口公共利益侵害个人合法利益。

　　二要兼顾和协调不同方面群众的具体利益，统筹兼顾发展能力强的群体与发展能力弱的群体的利益，统筹兼顾改革中得益较多的群体与得益较少的群体的利益，统筹兼顾先富群体与后富群体的利益，统筹兼顾不同行业群体之间的利益，减少各方面的利益矛盾和冲突。

　　三要紧紧抓住并着力解决人民群众生产生活中面临的实际困难，尤其要注意在土地征用、房屋拆迁、水库移民、环境保护、企业重组改制过程中保护好群众的合法利益。

　　权益保障机制一个重要的内容是加快户籍制度改革。要放宽中小城市和小城镇落户条件，探索逐步放宽大城市落户条件，加快社会福利和社会保障与户籍制度脱钩的步伐，建立城乡统一的户口登记管理制度，促进农民工和其他流动人口的社会融入。

　　再有，改革收入分配制度。当前改革的重点是，使初次分配中劳动报酬比重切实得到提高，使再次分配的各项调控机制对收入差距的调节力度更加有力、有效，使三次分配的社会救助、民间捐赠、慈善事业等在促进分配公平中发挥更大作用。

　　同时，完善社会保障体制。在扩大社会保障覆盖面，提高保障标准和保障水平的同时，注意促进基本公共服务均等化，使中国公民无论居住在哪个地区，都有平等享受基本公共服务的权利，减少由于社会保障和基本公共服务水平相差过大而引发社会矛盾。

　　此外，建立重大决策社会风险评估机制。政府决策的科学化、民主化水平直接关系到社会管理状况的好坏。不少社会矛盾就是决策程序不规范、各方面意见反映不够、时机不当、负面影响考虑不周全造成的。因此，今后涉及群众切身利益的重大政策制定、重要项目审批、重大工程立项、重大举措出台，事先都要进行社会风险评估，把可能出现的社会风险、环境影响、矛盾纠纷及各类不稳定因素予以充分考虑，权衡利弊，科学决策、谨慎决策、稳妥决策。对可能出现的不稳定因素、安全隐患和矛盾纠纷，预先制定防范化解措施，落实责任，把负面因素减到最少。

　　常态调控

　　社会管理就是做好日常的社会关系协调、社会问题处理、社会矛盾化解、社会治安维护和社会风险应对，做到社会矛盾不激化、不转化，社会问题和社会矛盾可控可解。因此，需要疏通利益诉求表达渠道，完善矛盾调处机制。

　　其一，强化政府社会管理职能。创新社会管理，关键在于深化行政管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务的职能，正确处理政府、市场和社会组织的关系，政府该管的事坚决管好、不该管的事要坚决退出，用正确的方法做正确的事情。同时，全面提高新形势下公务员社会管理的素质和能力，研究和把握新形势下社会管理的特点和规律，既要善于运用传统的工作方法，也要学会利用现代科技手段提高社会管理效率。

　　其二，促进社会组织发展。社会组织是社会管理的重要依靠力量。应加快社会领域的改革开放步伐，将适宜于社会组织承担的公共服务职能尽快转移出去，实现政府职能转变与社会组织发展的良性互动。探索和改革社会组织管理办法，降低社会组织登记的门槛，认真研究、适当放宽社会组织特别是草根社会组织的准入条件，加强对社会组织的监管和服务，引导和规范其健康发展。尤其应重点发展社区性民间组织，使其成为社区基层治理的重要依靠力量。同时，要积极引导和培育农民工、外来人口成立自我管理、自我服务的社会组织，在政府和社会组织之间建立良好的伙伴协作关系，提高政府对其管理和服务的组织化程度。

　　其三，加强城乡社区建设。城乡社区是社会管理的重要载体，发挥着基础性作用。在城市，要完善相关法律法规，加大财政对社区建设支持力度，健全社区管理模式和运行机制，培养、吸引、使用好社会工作者队伍，扩展社区服务内容、提升服务水平，提高居民对社区的认同度、参与度和满意度。

　　在农村，要探索和完善村民自治制度，妥善处理村党支部和村委会关系。做好城乡接合部的社会管理，稳步推进城中村改造。各地区各部门要把人力、财力、物力更多地投到基层，夯实基层组织，壮大基层力量，整合基层资源。

　　其四，疏通利益诉求表达渠道。诉求表达是权益保护和矛盾调处的前提。领导干部应经常深入基层，倾听群众呼声，了解群众疾苦，掌握群众需求。真正发挥人大代表和政协委员与群众定期沟通联系的制度。充分发挥新闻媒体在反映群众诉求、进行舆论监督方面的作用。积极发挥基层组织和社会组织广泛联系群众的优势，通过它们反映诉求，收集民意。利用现代信息技术特别是互联网技术，了解民情、反映民意。在制定关系老百姓切身利益的重大决策时，召开听证会，进行多种形式的决策公示，充分听取各方面群众的意见，健全和完善信访制度，创新信访形式。

　　其五，完善社会矛盾调解机制。充分挖掘民间资源，充分利用乡规民约，充分动员各种社会力量参与化解调处矛盾纠纷，充分发挥调解组织和仲裁机构的作用。坚持把“调解优先”原则贯彻到执法办案工作中，积极探索建立党委政府统一领导、政法综治部门牵头协调、司法行政机关指导管理、调处中心具体运作、职能部门各负其责、社会各方广泛参与，集人民调解、行政调解和司法调解于一体的大调解工作机制，及时有效化解矛盾纠纷，实现案结、事了、人和。

　　其六，建立健全虚拟社会综合管理机制。一些社会矛盾和群体性事件的发生，呈现出网上与网下相互呼应、放大推动的状况。建立有效的虚拟社会管理机制成为一项重要而紧迫的任务。一方面，应坚持民主、自律、包容的原则，采取政府管理和社会参与相结合的互联网管理模式，形成行政监管、行业自律、技术保障、公众监督和社会教育相结合的互联网管理体系。另一方面，要把虚拟社会和现实社会作为一个整体来把握，积极探索虚拟社会综合管理机制，着力提高网上发现、控制、处置社会矛盾的能力。

　　应急处置

　　社会管理有常态和非常态管理之分。总有一些问题始料不及、防不胜防，总有一些矛盾得不到及时控制和有效化解，最终激化、爆发，这就需要非常态的应急管理体制，采取非常态手段、动用非常态资源，控制局面、解决问题。

　　当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险矛盾交织并存，公共安全和应急管理工作面临的形势十分严峻，应急管理的任务十分艰巨，迫切需要构建统一指挥、结构合理、功能完善、反应灵敏、协调有序、运转高效、特色鲜明的应急管理体系。

　　要完善应急管理领导体制。按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的要求，建立健全各级各类应急管理机构，明确职责权限，理顺工作关系，保证经费，加强技术装备，配齐配强干部和工作人员，提高人员素质能力。

　　加强应急保障体系建设。建立健全应急救援体系，加强应急队伍建设，加强志愿者队伍建设；加大应急管理资金投入的力度，建立政府、企业、社会各方面相结合的应急资金投入机制；加快建立国家巨灾保险体系，充分发挥各类商业保险的应急功能，建立应急管理公益性基金，加快应急管理产业发展，有效分散风险、减少损失；科学合理地加强应急物资的储备和管理，加强跨部门、跨地区、跨行业的应急物资协调保障，建立高效的共享调运机制；推进应急管理平台建设，提高应急科技保障水平。

　　加强应急管理机制建设。强化突发事件监测预警机制，完善信息报告和共享机制，完善应急处置救援机制，完善社会动员和参与机制，健全信息发布和舆论引导机制，健全国际合作机制，健全恢复重建机制，健全风险评估和事故调查机制。

　　加强应急管理法律和预案体系建设。进一步完善有关突发事件的法律法规，抓紧制定各项配套制度，做好相关法律的宣传普及工作。进一步提高预案的针对性和有效性，加强预案演练，确保预案规定内容落到实处。

　　加强全民风险防范和应急处置能力建设。应建立健全各种风险隐患排查监控机制，依法落实风险和突发事件隐患排查监控责任，实现对各类风险隐患治理的制度化、规范化、常态化。重点加强应急知识的宣传教育，将公共安全纳入国民教育体系。利用各种新闻媒体介绍普及应急知识，特别是要加强对各级干部应急知识和能力的培养，提高对突发事件的应对和处置能力。□(作者为国家行政学院社会和文化教研部主任、教授)

　　《瞭望》文章：群众工作要走出新路线

　　文/汪玉凯

　　群众工作、群众路线，是中国传统社会管理体制中的核心理念。在社会急速转型时期，发源自中国共产党“全心全意为人民服务”根本宗旨的群众路线，应该更好地体现在社会管理体制的转型和创新中。

　　中国共产党在长期的战争和国家建设中，形成了一条非常优良的群众路线。这是我们工作的三大法宝之一。借助于此，党和政府得以深入群众、了解群众疾苦，能够及时地反映老百姓的利益诉求，维护社会稳定。然而改革开放后，中国的社会结构和经济格局发生巨大变化，传统的群众工作出现了种种不适应。

　　最突出的表现莫过于，一些领导干部长期生活在官场之中，不了解基层百姓最需要什么、最呼唤什么，而是以“我要给你做什么”的单向思维行政，往往得不到群众的理解。一些党政官员为了搞政绩、搞形象，过度消耗资源，不是为老百姓造福，而是为自己的业绩和升迁，老百姓当然不会支持他们。

　　一些党政领导、党政公务人员、党政机构甚至与民争利，和群众路线完全背道而驰。这不仅损害了干群之间的“鱼水关系”，更损害了党和政府的威信，形成、激化了许多社会矛盾。

　　“从群众中来，到群众中去”。新的时代条件下，如何坚持社会管理“走群众路线”的基本价值理念并且走出新的路线图，是摆在我们面前的一篇大文章。这幅路线图如何划定、如何调整，关键不在于老百姓，不在于群众和社会，而在于党政机构自身，在于数百万公务人员。只有党政机构、领导机关、公务人员都矫正其“为人民服务”的思维和工作方式，才能够适应经济社会的发展和老百姓的需要。

　　具体来讲，第一，要加快党政机构自身改革的步伐。最大限度消灭党政机构的特权意识，令其改变自身工作作风，使政策设定、制度设计能够真正代表老百姓的利益，体现“权利在民”、体现“公仆意识”。这是第一要义。

　　第二，要最大限度地限制党政机构的部门利益，切断政府与民争利的触手，重塑党政部门的公信力。

　　第三，通过公共政策的制定，保障社会的公平公正。一个社会正常的贫富差距是可以理解的，最担心就是由于公共政策的差别而导致收入差距持续拉大。为了更有效地协调社会利益关系、化解社会矛盾，政府出台涉及公共利益的政策时，其重心应更加充分地“落子”于困难群众，促成公共政策的平衡与公平。这一点是最核心的，如果能够取得进展，是可以“一着盘活全局”的。

　　“从群众中来，到群众中去”，尽管这句话已经很少被人提及，但它却能深刻反映公共政策理念的本质——党政部门的重大决策，最终出发点和落脚点都是要为老百姓谋利益。因此，倾听老百姓的呼声，是社会管理体制创新中的首要任务。

　　近年来，各界对新时期群众工作的新路线不断探索。各地都有不少党政干部深入农村第一线，到最艰苦的地方和农民同吃同住，了解农民诉求；还有很多大学生当村官，给农村带去新的思想和科技支持，同时也深刻理解了中国的农村、农民和农业问题，这都是传统的群众工作在新的历史条件下的创新和实践。

　　在社会管理体制的改革和创新中，群众工作、群众路线的价值取向一定要坚持下去，实现其从“传统”到“现代”的艰难转身。□(作者为国家行政学院公共管理教研部教授)

　　《瞭望》文章：创新社会管理的法律视角

　　文/于安

　　社会管理民族历史遗产的贫乏，是今天诉诸管理体制创新的原因之一。实行社会主义制度以前的中国社会，长期受血缘宗法关系、儒家伦理纲常、半殖民地和官僚资本畸形社会文化的支配，基于市场、城市化和工业化的社会体制及其管理制度一直没有在全国范围内完整地形成过。

　　为改变形成新社会管理体制步履蹒跚进展缓慢的现状，应当加大发展因素和法律因素在新体制形成中的权重，着力于对人民团体管理体制和公共服务体制的关联性改革，对社会成员社会性权利的系统性回应，对政府安全管理、冲突管理和应急管理的结构性整合，在科学发展和包容性发展原则基础上逐步形成发展型的新社会管理法律体制，为社会建设提供组织体制保障及其法律基础。

　　目前最为紧迫的社会管理体制创新，是对基于法律结社权的社会组织的管理，以及对过当行使公民自由权的特定社会行为的管理。对于这两种社会问题的管理体制改革，从法律上看，也应当按照社会组织和行为人的法律性质、由此产生的国家管理职责、纳入特定行政管理制度的三个层次，最终形成与社会组织和社会行为法律执行相适应的行政管理体制。

　　对社会组织的管理，主要是指对根据结社立法建立的非营利公益性或者互益性社会自治组织的管理。这类组织大致有行业性组织(产业协会等)、专业性组织(医学会等)和其他社会性组织(消费者、环境保护和志愿者协会等)三种。这种社会组织的法律性质是基于结社权和自治权的社团法人或者财团法人。目前大多实行业务部门管理活动内容和登记部门管理资格相结合的管理体制。

　　这种管理体制面临的问题主要存在于对自治权行使的监督能力不足，包括对社会组织自治过程的监督(包括团体决策和经费筹集)，及其对滥用自治权的有效防范和制裁监督。因此，如果打算增强法律规范的作用，就应当强化对结社权和自治权的双重监督，并以此作为体制创新的着力点。

　　对特定社会行为的管理体制的法律性创新，应当致力于各类行政管理制度的整合。比如对于包括游行、示威、上访、静坐、集体散步等在内的诉求表达行为的管理。表达人为了引起关注，可能在行使合法表达权的过程中，出现某些过当行为，造成消极社会后果。

　　对社会异常行为与越轨行为的管理，主要针对缺乏社会责任感和无视道德规范的生活恣意放纵人群，他们的行为可以引起对社会正常生活和社会健康风尚的消极作用。对于这些特定社会行为的管理，应当致力于防范和消除不良社会后果，综合采用精神感化措施和改进物质设施管理措施，分别纳入安全管理、冲突管理和应急管理之中。按照不同的管理性质，划分不同行政机构和社会辅助机构的管理职能，从而形成适宜的管理体制。

　　社会管理体制建设的法律推进，涉及公民的自由权和社会权。社会管理体制的创新，应当有利于保障这些权利的正当行使，保障这些权利在发展的前提下得以实现。为此，社会管理体制应当成为实现包容性发展的有效因素，防止和制止社会排斥现象，实现社会成员对于发展的平等参与和平等享有发展成果，从根本上减少导致社会矛盾的可能。□(作者为清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长)

　　《瞭望》文章：·地方实践·

　　创新社会管理的台州步调

　　2009年和2010年上半年以来，台州市民生支出占到财政总支出的76%

　　文/陈铁雄

　　作为民营经济先发地区，浙江台州市既有经济社会转型期各地普遍存在的共性矛盾，也有市情条件下的特殊矛盾，这些都对创新社会管理工作提出了更高的要求。近年来，台州市从尊重群众意愿、维护群众利益、化解群众矛盾、夯实群众基础四个方面，进一步完善社会管理的群众工作格局，努力形成共建和谐社会的局面。

　　把尊重群众意愿和智慧放在首位

　　大量事实表明，当前社会建设方面存在的较多问题，与盲目决策、工作方法简单有着直接关系。因此，创新社会管理工作，首要的是坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，以科学的、民主的和法治的方式推进社会关系的整合与创新。

　　一是围绕群众所思所盼所想来推进社会管理创新。近年来，台州市持续开展定期下访、蹲点调研等多种形式的领导干部下基层活动，健全领导下基层调查研究和领导联系重大事项制度。如在2010年全市开展的“机关服务基层，干部服务群众”活动(以下简称“双服务”活动)中，各单位找准经济发展和社会管理工作的重点，积极开展责任承诺公开活动。

　　二是依靠群众自身的智慧与力量创新社会管理。台州各级党委政府坚持尊重群众的创造经验，大力总结和推行“民主恳谈”、“村级民主议事五步法”等制度，健全党务公开、政务公开、厂务公开、村务公开等制度，切实提高决策的科学化、合理化水平。这些举措和办法都来自于群众的智慧，得益于群众的创造，同时也确保社会管理决策的合法性、合理性和可行性。

　　三是完善群众监督评价社会管理工作机制。台州市委、市政府从2005年开始，每年组织开展一次万人评议机关活动，并大幅增加社会管理的考核内容和群众满意度指标，把评判权交给群众，进一步强化了公众导向的绩效评估，增强了政府公信力。

　　把群众利益作为根本

　　利益关系是一切社会关系的基础。必须切实找准最大多数人的共同利益和不同方面群众具体利益的切入点，以解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，统筹兼顾各方面利益，尤其是弱势群体的利益需求，让发展带来的利益增量为广大群众所共享。

　　一是健全群众利益诉求和协调机制。台州市大力推行领导与群众面对面的“恳谈日”活动、“走进矛盾、破解难题”专项行动和“双服务”活动。各单位通过组团式、主题式、结对式等方式，搭建集广泛征询服务内容、快速对接服务项目、建立健全服务机制三位一体的服务平台，帮助基层群众、企业、村居解决发展中遇到的节点难点问题。2010年全市共有3205名领导干部下基层蹲点送服务，服务村(社区、企业)11642次，破解难题3462个，落实帮扶资金19529.12万元。

　　二是着力保障和改善社会民生。近年来，台州市出台了一系列针对社会民生的政策文件，深化卫生医药体制改革，加大保障性安居工程建设力度，大力发展公共租赁住房，完善城乡居民社会保障体系和公共就业服务体系，从根本上保障群众的发展权益。2009年和2010年上半年以来，台州市民生支出占到财政总支出的76%。

　　三是加强重点人群的服务管理和关爱帮扶。台州市积极探索流动人口服务管理新办法，深化“人房关联，以房管人”的管理模式，加强流动人口信息采集，推行流动人口社会化服务管理新模式，全面实施居住证制度，为流动人口提供相应的政策待遇保障。针对贫困群体和低收入群众，建立健全党员干部层层联系贫困乡镇、贫困村、贫困户制度和“一户一策一干部”制度，实施“心灵关怀”计划，使困难群众重塑生活信心。

　　把化解群众矛盾作为关键

　　当前，企业改制、城镇拆迁、农村征地等过程中社会矛盾尤为突出。为此，必须构建社会矛盾动态协调和化解机制，使社会矛盾不断得到及时化解、向好的方面转化，使社会处于动态平衡、动态优化、井然有序、健康运行的状态。

　　一是及时掌控社会动态和群众关注的热点、难点问题。台州市按照“见微知著、抢得先机、争取主动、防止激化”的要求，进一步强化信访工作责任制和责任追究制度，认真落实县、市、区每月一次和乡镇(街道)每周一次的社会矛盾形势分析制度和定期排查制度，加强对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查，对排查出的矛盾纠纷建立台账，分级负责，归口管理，逐一落实措施、责任和人员，限期予以化解。

　　二是建立和完善群众矛盾调解机制。近年来，台州市建立健全县(市、区)、乡镇(街道)、社区(村)三级调解工作网络，规范和提升综治信访维稳中心建设和联动调解中心，积极推进和谐社区(村)和民主法治社区(村)建设，充分运用人民调解、行政调解、司法调解，最大限度地化解各类矛盾，做到小事不出村(社区)，矛盾不上交。

　　三是建立和完善社会治安防控体系。台州市坚持“传统+科技、民警+群众、执法+服务”的工作理念，不断推进街区防控网、社区防控网、虚拟社会防控网组成的治安防控体系建设，深化“网格化”治安巡防模式，建设公安派出所警务指挥中心，深入推进“技防入户”工作和农村“治安小区化”管理，严厉打击各类违法犯罪，群众满意度不断提高。此外，还建立健全了社会应急服务联动机制，推广建立社会应急求助处置中心经验。

　　把夯实群众基础作为保障

　　现代社会管理是一种规范的公共治理结构下的公民参与以及公民与政府之间的良性互动机制。在充分发挥各级政府作为社会管理核心组织的基础上，要注意调动全社会的参与积极性，进一步夯实群众工作基础，提高社会自治与自我服务能力。

　　一是加强以城乡社区(村)为重点的基层基础建设。近年来，台州市结合“百千工程”和“城中村”改造，深入开展“社区建设年”活动，全面推进“后进村整顿转化工作”，组织开展农村社区化管理和公共服务体系建设试点，积极推动社区建设向城镇和城乡一体化进程较快的农村延伸，着力推动群众自我服务与发展。

　　二是促进社会组织的规范和提升。通过大力发展各类中介机构和行业协会、商会等社会团体，规范服务行为和收费行为，加快推进政府购买社会组织服务步伐，加强社会工作者组织和社会志愿者队伍建设，推进新社会组织的“诚信服务先锋”活动。

　　三是加强基层社会服务管理能力建设。在努力为群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务的同时，大力推广并联审批和多证联办等制度，建立健全岗位责任、服务承诺、限时办结、首问责任等制度，提高审批和办事效率。□(作者为中共浙江省台州市委书记)