作为《烟草控制框架公约》的缔约国之一，中国在2011年1月9日前实现公共场所全面禁烟的承诺终归泡影。许多国家意识到烟草的巨大危害后，正逐步出台更加严厉的禁烟措施，但中国的禁烟行动为何一直疲软无力、举步维艰？

　　控烟公约，中国“爽约”

　　□本报记者 张 蕾

　　三年之后，中国再次面临尴尬——作为《烟草控制框架公约》的174个缔约国之一，在2011年1月9日前实现公共场所全面禁烟的承诺没有实现，“爽约”已成定局。

　　此前的2008年11月22日，在南非德班举行的世界卫生组织《烟草控制框架公约》缔约方第三次会议上，中国尴尬地被与会非政府组织团体授予“烟灰缸奖”。原因是中国代表控烟不积极，“宁可要美丽的烟盒，而不要民众的健康”。

　　许多国家意识到烟草的巨大危害后，逐步出台更加严厉的措施禁烟，中国的禁烟行动却一直疲软无力。政治利益、经济利益交织中的控烟行动举步维艰，中国控烟行动正在遭遇困局。

　　控烟失败

　　中国疾控中心副主任、控烟办主任杨功焕教授面带忧虑，1月6日上午，由中国疾控中心控烟办公室牵头发布的《控烟与中国未来》中，中国烟草控制得了37.3的低分。

　　《烟草控制框架公约》中，烟草控制包括5个关键政策，即保护人们免受烟草烟雾危害，提供戒烟帮助，警示烟草危害，全面广泛禁止烟草广告、促销和赞助，提高烟草税收和价格。

　　《控烟与中国未来》对烟草控制的5个关键政策的执行情况进行评价，结果表明，“我国控烟履约执行十分不力，控烟5年，效果微弱。”杨功焕说。

　　以北京为例，在奥运会召开前夕，北京曾出台《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，禁止在公共场所吸烟，规定自2008年5月1日起施行，但是由于执法主体不明等原因，该规定再次沦为一纸空文。

　　北京禁烟失败是中国禁烟的缩影。北京、上海、杭州等150个城市和地区都颁布了公共场所禁烟规定，但是从当地媒体的报道中能够发现，由于无人监管、执法力度不足等原因，公共场所吸烟行为一直屡禁不绝。

　　失败不仅仅局限于此。烟草公司不但在电视上采用擦边球的方式做广告，其宣传的触角还伸向公益领域。中国控烟协会统计显示，2009年9月到12月间，中国52家烟草企业捐赠公益及文体活动达79起，覆盖全国40个县市；2010年11月，国家烟草专卖局还为中国妇女发展基金会设立了金叶基金，并捐款1000万元用于支持两个公益项目。

　　这种商业行为受到控烟人士的强烈反对。知名控烟活动家臧英年向《民主与法制时报》记者表示：“这种行为很可怕，不但能够避税，而且还能宣传烟草企业知名度。”

　　《烟草控制框架公约》中要求，烟草制品的包装和标签必须印上警示语，应占据50%以上面积，但不应少于30%，最好有警示图片。此外，还应注明其他烟草有害的信息。 

　　“这种内容全面、图文并茂的大幅彩色警告对传播吸烟的健康风险最有效。在烟盒上印上警示标识，很多人看到这些危害后，就可能告别香烟，或者减少烟草接触，但是相关部门显然不想这么做。”臧英年说。

　　与国外烟盒包装上的烂嘴、烂肺、骷髅等恐怖图案相比，中国更加倾心于烟盒的精美包装。

　　据《国际先驱导报》此前报道，在《烟草控制框架公约》缔约方第三次会议上，中国代表团曾在发言中提出，在烟盒上使用图形警示标识有困难，称卷烟包装上名山大川的图案代表了“中国最重要的文化”，如果放上难看的图片，将是“对公众的侮辱和不尊重”。此言一出，台下嘘声一片。

　　中国卷烟价格低也是不争的事实。在香港，一包烟的价格在70至80港币间，纽约的一包烟也折合人民币66元。仅以万宝路在15个国家的价格为例，在中国的售价为2.04美元，南非为2.69美元，新加坡为9.39美元，挪威则是中国的5.6倍，为11.48美元。

　　“提高烟草税的同时，提高烟草的零售价，才能实现以价控烟。”臧英年说。但是让臧英年更为不满意的是，烟草的税收没有提高多少，一些烟草公司反而降低了烟草的价格，尤其是价位稍低的香烟。这对广大烟民来说无疑更具吸引力。

　　利益纠葛

　　“中国控烟目前最大的问题是政企不分。”履约机制不作为的原因就在于履约机制的负责部门其实是一个烟草生产的管理部门，臧英年说，“控烟目前碰到的最大的症结是烟草公司的人在管控烟，你说能管好吗？”

　　据了解，国家烟草专卖局局长姜成康就兼任中国烟草总公司总经理，亦是工业和信息化部党组成员，而工信部却是中国主管控烟的部委。

　　为协调全国的控烟履约工作，中国建立了由8个政府部门组成的履约工作部际协调领导小组。其中，国家烟草专卖局是成员单位之一。杨功焕指出，国家烟草专卖局作为政府部门，要履行公约的控烟义务，但同时它又是烟草公司，要维护本行业利益。这两种角色存在着无法调和的冲突。

　　2001年成立的北京第一家民营非赢利公益性科研机构——新探健康发展研究中心副主任吴宜群用事例证明了这种政企不分的弊端：2010年11月在乌拉圭举行的《公约》缔约方第四次会议，旨在探讨《公约》中对涉及“烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定方面”的实施准则，但由于以工信部和烟草专卖局人员为首的中国代表团多次提出反对意见，并强调烟草是中国重要的支柱产业，而多次被提名获得“烟灰缸”奖，“这无疑是公然地对抗《公约》。”吴宜群说。

　　据国家控烟办介绍，中国卷烟市场在世界有3个“1/3”和8个“世界第一”：3.5亿烟民，占世界1/3，烟叶生产量及成品烟销售量各占世界1/3；而烤烟种植面积、产量、增长速度世界第一，卷烟产销量、增长速度世界第一，吸烟人数及其增加数量世界第一，烟税增长速度世界第一。

　　不可否认的是，烟草行业为国家带来了巨大的财税收入。仅在2009年，中国烟草行业产生了高达5131.1亿元的工商税利，同比增长12.2%，其中税费高达4163.4亿元，同比增加864.6亿元，增长26.2%。据中国社会科学院工业经济研究所的相关统计，中国烟草行业拥有5000亿元资产和6000万从业人员，每年上交财政的收入占全国财政收入的10%。  

　　同样，在一些省份，烟草成为本省的支柱产业，云南2009年财政总收入达1490.7亿元，烟草行业对云南省财政贡献高于45%，是真正的种植、生产、销售一条龙。

　　但是臧英年对烟草带来的财政收入持保留态度。他认为，首先，民众在烟草方面的花销省下来以后，可以花费到其他方面，同样可以增加税收；其次，抽烟后，个人在健康方面的支出也会为自身和国家带来经济负担。因此，“靠烟草获得的财政收入，其实是得不偿失的。”

　　世界卫生组织研究也表明，若一个国家当年的烟草税是若干亿美元，20年后，这个国家将不得不用当年所征收烟草税的2.8倍支付因吸烟带来的健康危害，且不包括由吸烟导致的其他损失。

　　控烟漫长路

　　尽管中国控烟不力，但是杨功焕对中国未来控烟形势持乐观态度。她指出，控烟框架公约为中国推进控烟行动提供了进一步的指引和依据，但是，中国控烟之路依然曲折而漫长。“要改变思路，除了强化政府履约机制外，中国还需要动员社会舆论和民间力量，自下而上地推动控烟进程。”杨功焕说。

　　《中国之声》特约观察员丁兆林表示，中国和国外最大的一点就是老百姓禁烟的动力非常弱。在中国，3个人里有2个人并不知道烟草是有害的，或者以为烟草的害处没有想象得那么大。另外将近90%并不知道烟草甚至能够引起心脏病，老百姓整体禁烟的意识不强，民间禁烟的力量非常薄弱。“因此要加大宣传力度”。

　　中国民间控烟力量正日趋活跃。据《国际先驱导报》报道，新探健康发展研究中心不久前阻止了上海F1比赛以烟草公司冠名的计划，他们还就电视剧《新上海滩》中吸烟镜头泛滥问题吁请国家广电总局消除不良影响。

　　随后，2010年7月初，新探健康发展研究中心和几位致力于控烟的公共卫生专家，在北京向媒体发表一封致上海世博局的联名信，呼吁应尽快退还上海烟草(集团)公司2亿元捐赠。随后上海世博会组织者称，基于“健康世博”的理念，上海世博会组织者与有关烟草公司协商，已终止双方的中国馆定向捐赠合同。

　　得知这一消息后，一些公共卫生专家联名向上海世博局发信致谢。

　　中国控制吸烟协会副会长许桂华接受媒体记者采访时透露， 2010年两会期间，由全国政协委员、卫生部副部长黄洁夫牵头，一批人大代表和政协委员将控烟问题提交议案、提案。

　　许桂华表示，2011年两会期间，黄洁夫将再次就控烟问题递交提案，继续希望推动国家层面的公共场所禁烟立法，争取让烟草专卖局和烟草公司政企分开，呼吁禁止一切形式的烟草广告。