《瞭望》文章：大部门制倒逼政府改革

　　地方的积极探索和试点已成为大部门制改革的全新动力源。如何变传统的“上呼下应”的单核改革模式为“上下并举”的双核改革模式，将是改革在未来数年中的新方向

　　文/熊文钊郑毅

　　随着大部门体制改革如火如荼地深入，在中央层面之外，许多地方政府也开始针对于本地实际，积极开展大部门制的改革试点。而许多地方大部门制改革的幅度之大、程度之深、措施之巧，更是走在了中央的前面。

　　特别是地方大部门制改革过程中涌现出来的新理念、新计划和新方案，经过实践的检验，也为中央大部门制改革的进一步深化提供了良好的借鉴和参照价值。

　　自下而上的顺德得失

　　自2009年《佛山市顺德区党政机构改革方案》获得广东省委、省政府的批复之后，顺德大部门制改革的大幕就缓缓拉开。时至今日，顺德区的党政机构已经按照职能“合并同类项”的原则基本改革完毕，改组后形成的16个“大部门”将承担起原先41个机构的全部职能。至少从量上来看，顺德的改革已获得初步成功。而顺德区委秘书长也放出豪言：“(现在已经)到了大部门制倒逼改革的时候。”

　　其实，即使从“质”上而言，顺德的大部门制改革也算得上成绩斐然。一是充分规避了传统大部门制改革“治标不治本”的常态——简单合并所导致的名义上部门数量有所减少，但是相关岗位、编制及相关成本支出等指数却无明显优化。这种情况往往导致大部门制沦为简单的“部门拼图”的形式，使得反弹和再膨胀的风险居高不下。顺德牢牢控制编制和机构设置，敢于将行政级别调整同部门合并相结合的做法，无疑更具“治本”之效。

　　二是充分借鉴了香港和新加坡的成功经验，将政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大职能，实现扁平化管理。16个大部门的首长均由区领导兼任，从而压缩了行政管理层级，极大降低了管理层级繁多而导致的行政效率内耗。

　　三是基本涤清了部门之间“互相推诿、互相扯皮”的可能性，有关部门的职能和责任都空前明确，“不仅提高了效率，也减轻了被监管、服务对象的负担”。

　　诚然，顺德的改革也并非顺风顺水。大部门成立后所浮现出的新问题，已成为制约改革进一步深化的主要障碍。

　　障碍一，部门整合后导致同上级相关部门的传统对接关系失调，从而增加了新的内部行政成本。改革后，顺德每个机构的职能都无法与上级机构完全对应。如顺德市场安全监管局分别同广东省8个厅局的职能相对应，而顺德区委社会工作部更是对应了14个省级部门，这就导致上传下达的重复劳动量极大增加。

　　障碍二，伴随大部门制改革，个别部门的原隶属关系也得到调整，导致传统的条块关系平衡被打破，极难理顺。如工商、地税、质监、药监、国土等部门由省属变为顺德区的政府组成部门，新部门中行政级别、人员待遇相差迥异等问题成为“大部门”的新痛。

　　障碍三，部门再膨胀的潜在因素依然存在。随着对接问题初现，一些原先撤并掉的部门又“借尸还魂”，为部门改革的反复埋下伏笔。比如，并入区委社会工作部的区委统战部又得以恢复，被撤销的地税局的公章也再次投入使用等。虽然牢牢控制编制和机构设置是防止改革出现反弹的关键，但这种“借尸还魂”的现象即便不能加剧机构臃肿的程度，也至少会使相当一部分“撤并”的改革努力付诸东流。此外，执法程序问题、内部机构完善问题、群众对新机构新职能的接受问题都是顺德大部门制改革不得不面对的“排斥反应症”。

　　从“上呼下应”到“上下并举”

　　事实上，顺德大部门制改革得失背后的深层因素，才是值得加倍关注的。

　　首先，部门合并是大部门制改革的必要途径，但却不是终极目标。大部门制改革的精髓，在于梳理、整合部门之间的权限交叉与冲突，并在此基础上以职能优化为起点、以“合并同类项”为手段，最终使大部门制改革达到预期目标。这就提出了两个问题：

　　一是部门整合的主线是微观职能，而非宏观的部门类分。应采用解剖麻雀式的方式解构原部门的所有职能，而后加以整合，从而在合并的基础上建置新的大部门。那种部门合并之后再简单地理顺新部门职能的做法有违规律，并不可取。

　　二是要充分注重新部门内部来自原不同部门的职能的有机整合与动态运行，否则“一个牌子数套人马”的“拼图模式”只会让部门整合流于形式。新成立的劳动和社会保障部、大交通部等及其下级对应部门在这方面的问题尤显突出，更遑论铁路部门的继续游离使得大交通部连“拼图”的标准都尚未达成。值得一提的是，在浙江富阳实行的“大部门”改革：即在不改变原有机构设置的前提下，在数个关联部门之上虚设“专门委员会”，每个专委会均由市里一名主管领导负责，以协调各部门权力的配合运行。这种模式虽然在当前有一定的过渡意义——不但体现了地方对部门整合的需求而且也取得了初步成效，但由于没有涉及机构设置的变动，充其量只能算一种在部门联合与上下层级对应关系之间采取的妥协折衷之策，算不得真正的“大部门制”。

　　其次，大部门制改革一定要遵循上下并举的思路，否则随着传统的、严丝合缝的条块关系被逐渐打破，上下级机关之间对应关系的失调所导致的重复性成本浪费将会愈发严重。“上改下不改是等死，下改上不改是找死”正是对这一问题的生动描述。富阳的改革表面风光实则无奈，正是由于对擅自改革本级机构导致上下级对应失调的担忧。顺德的改革较为彻底却又困难重重，富阳的改革初见成效却又难称深入，皆出于此。

　　因此，上级政府除了为下级改革提供充分的政策空间之外，更重要的还在于能够切实提高自身改革在不同级别政府间的呼应性和协调性。事实上，倘能实现这一点，目前困扰顺德改革的对接问题、条块关系理顺问题、执法程序问题等都能得到相应的、充分的解决，这无疑使得对顺德“以职能整合为核心思路”的大部门制模式的评估更为客观，也更为乐观。此外，上下协调一致的统一改革也能极大提升群众对于新部门职责划分的接受度和认同度，从而使得大部门制改革的应有成效更为迅速地显现。

　　再有，中央放低姿态，以更为平和的心态汲取并借鉴地方大部门制改革中涌现出的先进理念和成功经验，在“十二五”规划期间、在全国范围内推动大部门制改革的进一步深化，从而将整个政府体制改革推上新的高峰。

　　虽然大部门制改革源于中央，并遵循自上而下的方式得以在全国铺开，但随着改革的不断深化，地方对于大部门制的积极探索和试点已成为这项改革的全新动力源。因此，如何变传统的“上呼下应”的单核改革模式为“上下并举”的双核改革模式，便成为大部门制改革在未来数年中的新方向。

　　但究其本质，直接对大部门制改革予以推动的主动权仍在中央，地方的改革只能通过对中央进行一定程度的影响从而对全国改革的推进发生作用。因此，应当充分汲取地方大部门制改革的经验(如顺德“以职能整合为核心思路”的大部门制模式)，一方面继续推动相关部门的整合进度和力度，另一方面应将这些因地制宜的成功经验在全国范围内推广，以借“十二五”规划的东风，进一步促进我国以大部门制改革为代表的政府体制改革的深化和完善。

　　《瞭望》文章：大部门制“中考”

　　2007年10月，党的十七大提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。2008年3月，十一届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置为27个，大部门制改革正式启动。

　　一般来说，政府部门结构调整所产生的某些影响，要在改革后3年、4年甚至更晚才会出现。这是因为，行政组织变革的同时，必然伴随着过程变革；行政行为、行政程序的相应变化，需要重新设计修改新的工作程序；公职人员的角色也需要重新定位。此外，大部门制改革的作用发挥还受到中央与地方关系、国内与国际环境、其他机构权力行使等复杂因素的相互影响。

　　运行两年多来，改革成效已初步显现，不仅基本实现了减少部门数量，精简机构的目标，且在一定程度上缓解了原先各部门之间职责、权限的重叠、交叉、冲突等紊乱现象，多头行政的局面得到了相应的改善，行政效能得到了进一步释放。同时，中央层面的改革对地方产生了相当程度的辐射和带动作用，而地方(主要是市县一级)政府所进行的大部门制试水亦为改革的进一步深化探索了经验。

　　但正如工信部原部长李毅中所言，大部门制改革仍处在爬坡阶段，在实践中仍遇到很多体制、机制以及思想认识、工作习惯等方面的阻力，面临着不少急需解决的困难和问题。

　　如，改革尚未彻底实现预设的“大部门”目标；又如，部门的合并更像是各组成部门的简单叠加，部门数量上虽得以减少，但机构撤并、人员编制精简等目标却被极大消解，“精兵简政”的实现程度有限；还如，虽实现了编制合并，但原先不同的部门在新的体制下仍保持了高度的相对独立性，“两张皮”的现象使得新成立的部门往往沦为正部级的“协调”机构，缺乏内在的结构性统一。

　　应该说，大部门制改革试点进展缓慢，是政府改革滞后的反映。比如，各地的大部门制实践，普遍面临改革后副职过多、超编的问题。需要从干部分流安置的角度配合大部门制改革，方能真正见实效，否则难免陷入部门内部机构臃肿、人浮于事、相互掣肘的局面。这不仅仅是因为当前“能上不能下、能进不能出”的干部制度，也有改革缺乏刚性进度约束和编制控制的原因。

　　当前，改革进入新阶段，促进经济持续增长和保障社会公平正义成为政府职能的双目标，政府机构面临一场深刻的转型。这个方向就是服务型、法治型政府。政府要加强宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，厘清政府与市场、政府与社会的边界，把更多权力还给市场、放给社会。

　　大部门制改革正是通过政府部门的结构变革，通过对部委的合并或分拆，建立较少数量的大部门以促进职能整合，摆脱因职能过细引起的部门利益和横向协调困难，强化政府的宏观调控，突出公共服务能力，理顺政府与社会、政府与市场的关系，把政府手中的一部分权力还给市场和社会，打造“小政府、大服务”的服务型政府，更加有利于科学决策，提高决策效能。

　　前瞻“十二五”，十七届五中全会确立了要以加快转变经济发展方式为主线，经济结构战略性调整、科技进步和创新、保障和改善民生等将成为转变发展方式的重要保障。而深入推进政府自身改革，是加快转变经济发展方式的强大动力。

　　大部门制又是政府改革的新起点。新一轮行政管理体制改革，应依托大部门体制，重构政府权力结构和组织体系。虽然不能一步到位，但必须循序渐进、积极稳妥地继续推进。

　　在实践中，可借鉴地市政府改革的成功经验，变“上呼下应”的单核改革模式为“上下并举”的双核改革模式，从而形成中央和地方各级共同推进大部门体制改革的局面。中央应适时吸取地方改革中的科学做法和成功经验，地方则在以本地实情为基础制定改革规划的同时兼顾中央的改革方案，以尽量实现相互的协调与衔接。此外，还需积极推进配套工程的实施，避免将大部门体制改革形式化和碎片化。

　　(文/熊文钊张伟)