有人曾用“干柴烈火”来形容当前中国企业劳资关系矛盾情势。在“柴”与“火”的摩擦碰撞中，显然缺少柔性的、降温的、预防性的介入因素。

　　这种介入因素，除了亟待转型的中国工会要把维权作为工作重心，还有亟待强化的政府劳动保障监察部门要有效履行监管职责。劳动保障监察，是根据国家劳动保障法律法规，规范劳资行为、维护劳动者权益的体制内途径。但目前其执法监管能力还无法适应劳动关系矛盾“井喷”的速度。

　　中国现有2.3万名专职劳动保障监察员，3000多个劳动保障监察机构，是这样一支队伍——

　　他们的人员严重不足。在一些地方1个监察员要面对几千个用人单位、几万名劳动者，现场执法时还要紧急“借人”。

　　他们的经费捉襟见肘。即使是全额拨款的事业单位通常也只有人头费，缺少办案经费。即便是经济发达地区，也没有足够的办案车辆和摄录取证设备；在一些地区，劳动保障监察员出门办案要坐公交车、骑自行车。

　　他们面对着日趋复杂且数量猛增的劳动关系案件，有时每位劳动保障监察员平均1天要处理2个案件，被投诉举报案件压得抬不起头来，很难主动出击巡检，更谈不上为企业提供法律服务以预防违法行为的发生。

　　他们5年前才统一了胸牌和臂章的执法标志，到现在还没有全国统一的执法制服，有时只能便衣执法。他们的执法认知度还不高，很多企业老板和劳动者都不知道劳动保障监察是干什么的，以致他们会在执法中遭遇撕毁证据、毁坏法律文书，甚至受到人身攻击。

　　他们仅有监督处罚权，缺少扣押、封账等强制性的行政执法手段，最多只能让财大气粗的老板们拔掉“九牛一毛”，有时眼看着老板欠薪逃匿也没办法。

　　他们的执法大都要听“各路神仙”的“招呼”，稍有不慎就会触动敏感神经，被扣上“破坏投资环境”的大帽子。

　　这种状态，与国际劳工组织对劳动监察队伍“社会警察”的定位，相差甚远。由于难以满足劳动者的维权需求，一些地方的劳动保障监察部门一年中会收到两三百个“行政不作为”的投诉。在江苏无锡，更有“锦旗哥”给当地劳动保障监察大队送上了“不为人民服务”的大锦旗。

　　从上世纪80年代末深圳、珠海等地自发出现劳动监察力量开始算起，中国劳动保障监察事业走过的20年，也正是中国经济迅速腾飞、企业劳动关系加速失衡的20年。

　　在促进经济发展方式转型、加快以改善民生为重点的社会建设的转型契机下，无论是出于发展还是出于稳定的考虑，必须强调以政府为代表的公权力在协调劳动关系、维护劳动者权益、化解劳动关系矛盾方面的主导地位。

　　“十二五”规划建议中已明确提出，“要加强劳动执法，完善劳动争议处理机制，改善劳动条件，保障劳动者权益。”期待在未来的5～10年中，劳动保障监察越来越得到各级党政机关的高度重视，使之从被动应付转为主动出击，在制度安排和执行方面能有效地威慑和遏制企业违反劳动法律法规的行为，成为依法科学地为劳动者维权的中坚力量。□(文/杨琳)

　　《瞭望》文章：劳动监察要突破什么

　　“劳动监察是一种社会和经济发展的工具，然而只有很少的政治领导人才能真正认识到这一点。”——引自国际劳工局《劳动监察职业指南》

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 杨琳

　　自从18年前取得劳动监察员证，而后又在北京市地域面积最大的某近郊区担任劳动保障监察科科长10年，56岁的聂长齐是一个“老监察”了。

　　“到今天，相信没有人不知道拖欠工资是不对的，但仍旧是年年治理、年年欠。为什么？说明我们的‘器不利’。”聂长齐日前对《瞭望》新闻周刊说：“劳动保障监察执法的目的是规范劳资关系，这触及目前中国社会最主要的矛盾之一。其执法的重要程度决不弱于公检法、工商、税务、国土、林业等部门，但实际的执法权力却与它们差距很大。甚至，还远远赶不上城管。”

　　劳动保障监察，是代表人力资源和社会保障行政部门实施行政执法的唯一部门，这种唯一性决定了其执法的权威性。在现实生活中，不签劳动合同、拖欠工资、超时加班、欠缴社会保险费、雇用童工、就业歧视，甚至不给职工体检等40多项内容，都属于劳动保障监察查处的职责范围。通过劳动保障监察执法，国家的劳动保障法律法规得以贯彻执行。

　　然而本刊记者在对现行劳动监察制度调研中发现，缺人员、缺编制、缺经费、缺手段、缺支持等问题，长期困扰着我国劳动保障监察部门，导致执法效率衰减、执法能力弱化、执法机构边缘化。特别是在近年来劳资矛盾进入高发期、职工群体性事件此起彼伏的时代背景下，劳动保障监察部门未能有效威慑和遏制用人单位的违法行为，已造成劳动者合法权益受损、政府“救火式”维稳；这不仅损害政府公信力，也在一定程度上激发了劳资矛盾的社会化。

　　“十二五”规划建议中明确提出，“要加强劳动执法，完善劳动争议处理机制，改善劳动条件，保障劳动者权益。”受访的诸多业内人士认为，把劳动保障监察的“一把虚火”点旺，让劳动者的权益得到来自政府的更完善的保障，以调整过于失衡的劳资关系，可以视为促进中国社会经济加速转型的一步胜棋。

　　“人少得可怜，太可怜”

　　本刊记者2008年5月在河南洛阳采访过该市人力资源和社会保障局劳动保障监察科科长赵保庆，他告诉记者当地的一线劳动监察员“人少得可怜，太可怜”。

　　当时洛阳市劳动监察支队共有25人，18人专职办案，该市所辖9县6区的劳动监察中队只有8～10人。聂长齐则提供了一个更具说明性的数据。他所工作的区劳动监察大队有45个编制、到岗43人(今年将增加8个编制)，8辆办公用车(平均每5人一辆)，管辖42个街乡，平均每个街乡才有1名监察员。“根本不够用”，聂长齐说，“如果能有70人编制，车辆扩充一倍，就基本可以保障执法了，但也不富余。”首都北京尚且如此，其他中西部地区劳动保障监察的配置差距就更大。

　　从全国面上看，目前我国有专职劳动保障监察员2.3万名，与劳动者数量的大致比例是1:20000，而世界通行的经验比例是1:8000。“一些县级劳动保障监察机构只有1～2名监察员，有的还身兼数职，由于监察员必须2人以上共同执法，现场监察只能临时‘借人’”，人力资源和社会保障部劳动监察局副局长李新旺近日在接受本刊记者采访时说。

　　经费保障不够是另一个限制因素。人力资源和社会保障部劳动科学研究所王文珍研究员曾对此做过专项研究。他说，截至2008年10月，全国劳动保障监察员中事业编制占67.4%，行政事业编制占19.4%，编外人员占13.2%。

　　“事业单位有全额拨款的，也有自收自支的。2006年时全国仍有210家监察机构属于自收自支的事业单位，157家监察机构属于差额财政拨款的事业单位。即使是全额拨款的事业单位，财政列支的往往是人头经费，没有专门的办案经费和设备购置维护费”。王文珍说，没钱购买交通车辆、执法所需的摄录设备，限制了劳动保障监察执法的活动半径和执法效率。

　　然而，劳动关系领域的形势发展，却不会顾忌劳动执法的能力局限。2008年以来，中国的劳资矛盾事件进入高发期。2005年至2006年9月底的21个月内，全国劳动保障监察机构受理群众举报立案专查案件40.9万件。而在2008年一年内，这个数字就达到了48.1万件，2010年33.6万件。保持高位运行。

　　“随着市场主体的多元化，劳务派遣、非全日制用工等用工形式的快速发展，灵活就业、异地就业增多，劳动保障监察的对象大大扩充，劳动违法案件的复杂性和监管难度急剧增加，疑难案件大量涌现”。王文珍说，这对劳动保障监察人员的专业素质提出了很高的要求。

　　“目前多数地区劳动监察执法力量只能基本满足查处举报投诉案件的需要，难以对用工单位实施主动的全面监察，难以发挥预防违法行为的作用，只能被动地进行处理。”李新旺说。

　　“人员编制机构紧缩，并不只是劳动保障监察遇到的问题。这反映了一些地方政府在机构改革中的共性误区”，国家行政学院公共管理教研部竹立家教授说，服务型政府应依据社会治理的需要来增减部门和编制，并不是“一个人都不能增加”，在特定的劳资矛盾发展阶段，劳动保障监察这样的部门应该大大扩充，以集中地回应老百姓的强烈诉求。“其实，机构、编制、经费都不是天大的问题，关键在于各级党政领导对劳动保障监察职能作用的看法和重视程度。”

　　执法者“羞于处罚”？

　　北京致诚农民工法律援助与研究中心执行副主任时福茂，曾获“全国维护职工权益十大杰出律师”称号。这位专为农民工打官司的公益律师，对本刊记者回忆了他2009年时陪同北京市某区劳动保障监察员到某企业现场执法的情景。

　　“当时那位老板开口大骂，直接把我们轰了出来。劳动保障监察员是政府的执法公务人员，被赶出来的那种感觉真的很不好”，时福茂说，“同样都是执法者，谁敢骂警察？谁敢轰城管？”

　　类似的事情在多个地方也时有上演。2004年的上海、2005年的长沙、2008年的贵阳都曾发生劳动保障监察人员执法时被打、遭粗暴抗法事件。业内人士表示，劳动保障监察执法人员的威慑力，与执法力度小、手段短缺直接相关。

　　2004年11月，国务院公布《劳动保障监察条例》(以下简称《条例》)。规定对用人单位无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门实施劳动保障监察以及不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的行为，劳动行政部门应“责令改正”；对于拒不改正或者拒不履行行政处理决定的，可处2000元～2万元罚款。这确认了劳动保障行政部门的监督处罚权。

　　“先得责令改正，拒不改正的最高才罚2万，对企业而言无关痛痒。违法成本过低，导致一些企业甘愿被罚、违法行为屡查不止。”聂长齐说。

　　“由于没有赋予查封物品、冻结账户、没收违法所得、追究当事人法律责任等强制执行权，有时劳动保障监察部门明明知道老板恶意欠薪、欠保逃匿，一点儿办法也没有，这往往使矛盾激化，甚至升级成群体性事件，影响社会稳定。”王文珍说。

　　由于目前全国尚未统一劳动保障监察人员的制服样式，在一些经费紧张地区，监察员只能穿着便衣执法，更缺少执法的威慑力。本刊记者调研中发现，由于缺乏强有力的执法手段，一些劳动执法人员呈现出“羞于处罚”的状态。在一些地方。甚至把“连续三年无罚款”作为劳动保障监察工作的正面典型进行表扬。

　　2006年10月～12月，国务院法制办政法司会同原劳动和社会保障部法制司、劳动科学研究所对《条例》进行立法后评估。作为该课题组成员，王文珍当时提出了四点建议。

　　首先，将民办非企业单位和其他依法成立的组织(如律师事务所、会计师事务所、司法鉴定机构)等纳入用人单位的范畴，以增加劳动保障监察的覆盖面。

　　其次，扩充劳动保障监察的事项。

　　其三，修改法律责任的规定。对劳动条件恶劣、超时加班严重、拖欠工资屡禁不止的用人单位，增加责令停产停业和提请吊销营业执照的行政处罚，以加大对严重侵犯劳动者权益行为的处罚力度。

　　其四，适度赋予劳动保障监察机构行政强制权。对严重拖欠劳动者工资和社会保险费且有逃匿可能的行为，规定劳动保障监察机构有权查封、扣押资产，冻结账户，以防止用人单位转移资产逃避执行；对不履行监察处理决定，劳动保障监察机构有权强制执行资产，提高维权效率。

　　此外，受访专家指出，劳动监察手段短缺也与立法层次低有关。1994年8月22日，原劳动部发布了《关于实施〈劳动法〉的意见》，提出要使《劳动法》规定的各项基本原则得到很好的贯彻执行，还必须制定与之配套的《就业促进法》《劳动合同法》《工资法》《安全生产法》《劳动保护法》《职业技能开发法》《社会保险法》《劳动争议处理法》《劳动监察法》等单项法律和法规，形成完善的劳动法律体系。

　　时至今日，“清单”中已有5部法律出台，“企业工资条例”草案也正在研究制订过程中。而“劳动保障监察法”的立法进程仍尚未启动。

　　“得罪投资者是罪人”？

　　与人力、财力、手段短缺相比，一些地方“重资本轻劳动”的倾向和对劳动保障监察的干扰，更令公众不解。

　　一些企业门口动辄挂起“省级、市级重点保护企业”的牌匾，一些地方对纳税大户进行免检，或设置事先报批程序、限制检查次数，甚至不允许劳动保障监察员入厂执法。

　　一位地级市劳动保障监察支队支队长对本刊记者说，当地规定每月的1日～25日是“企业安全生产日”，除公安、安监、环保、税务等部门外，一律不得入厂检查。与“安全生产日”相类似的，一些地方有“企业宁静日”，并专门设立“软环境办公室”，竭尽全力为企业创造“良好”的投资环境。

　　还有一些地方，在维稳压力下，只要能够按住职工群体性维权的火苗、平息事端，什么方法都能用。“以至于一些地方的劳动保障监察人员每天忙于‘平事儿’，执法的卷宗、材料等程序一概没有”，一位基层劳动保障监察人员说。有的地方劳动保障监察人员到企业执法后，被有关政府部门叫去谈话，有的监察大队大队长被免职，在突发性事件中，劳动保障监察人员还曾被公安部门“误抓”。

　　“在一些地方，企业老板就是当地政府费尽心思请来的座上宾，出了劳动案件，打个招呼就‘内部消化’了”，中国劳动关系学院王向前教授说，这些地方政府领导太在乎招商引资环境、把GDP当成升迁的“命根子”，因为地方政府的利益也裹挟其中。

　　据聂长齐回忆，1999年以前，他所在的劳动监察部门工作内容比较单一，以查处非法用工为主。1998年前后逐渐出现拖欠工资问题，主要集中于建筑领域，但案件数量一年也才十几起。2002年以来，劳动案件的数量逐年猛增。2008年立案七千多起，其中三成多是工资拖欠，四成多是社保欠缴。

　　这个时间点与我国房地产业的崛起基本同步。2007年，全国土地出让收入占财政收入的比重为28.53%，2010年这一比例已攀升至33.75%。中国土地政策改革课题组研究发现，某些发达地区的土地出让金成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。东部一些县市土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。除了房地产业，在出口导向型的经济发展模式下，劳动密集型制造业对地方税收的贡献一如既往地被地方政府重视。

　　在对投资权益、企业经营者权益偏重保护的背景下，诞生了许多荒谬事件。2007年，河北宣化在城市主要出入口竖起了“谁得罪投资者谁就是宣化的罪人”警示牌。2010年11月，湖北宜昌城郊“投资者是上帝，引资者是功臣，得罪投资者是罪人”标语和吉林蛟河的“谁与招商引资企业过不去，就是与蛟河人民过不去”的雷人标语曝光，引起网民一片骂声。

　　“地方政府公司化的倾向，近年来在一些地方已经非常明显和严重。在GDP成为唯一价值观的氛围下，为劳动者维权、规范资方行为的劳动保障监察执法部门，显然触动了这些地方政府的利益。”竹立家说。

　　“我觉得当前一些地方政府对劳动保障监察执法的忽视和边缘化，并不都是被动的。在‘劳动监察损害投资环境’的短视观念下，没有人愿意强化这个部门的执法力量”。王向前认为，“而事实上，劳动关系的和谐稳定恰恰是投资环境中极其重要的部分。试问哪个老板愿意到一个动不动就闹停工、砸机器、堵马路、断掌讨薪的地方投资兴业？”

　　转型的“一步棋”

　　在业内人士眼中，2007年夏天的山西黑砖窑事件，是促动中国劳动保障监察发展的一个大事件。“从那之后越来越多的人知道了劳动保障监察，山西的每个乡村都建立了劳动保障监察的人员网络”，李新旺说。

　　知情人表示，这一事件也直接影响了2008年国务院机构改革中，人力资源和社会保障部的三定方案。作为国务院大部制后新成立的部门，劳动监察局从以往法制司下属的一个处，跃升为一个局的建制。之所以不称为“司”，是因为对劳动监察局的职能设计，不仅仅是一个对内的机关部门，更承载着对地方劳动保障监察部门进行管理和指导的功能。隐含之意，其未来发展的蓝图，是实现垂直管理，使劳动保障监察执法摆脱地方掣肘。

　　“除了垂直管理，就这个局应承担的工作容量而言，它至少应与公务员局相似，再升半格儿”，王向前对本刊记者说。

　　而“升格儿”的问题对于地方的劳动保障监察机构而言，更为紧迫。“比如河南省劳动监察局是一个有着近20人编制的处级行政单位，而厅内同级其他行政处(室)一般只有3～4名工作人员。在实践中，近年来沈阳、济南、青岛、昆明等地都对当地的劳动保障监察机构进行了级别上调”，李新旺表示。

　　“目前，劳动保障监察的基本制度建设正在持续推进。我们也在研究卫生、环保、国土资源、林业等执法机构的执法方式和组织结构”，李新旺对本刊记者说，“去年我们已经发文对跨地区案件的协查机制作出了规范。今年还将探索重大劳动保障违法行为的社会公布制度。”

　　为弥补监察人员不足的短腿，人力资源和社会保障部近年来在全国60个城市开展了网格化和网络化管理试点。即根据劳动保障监察机构辖区内用人单位和劳动者的数量，以街乡或社区为基础，划分若干网格，配备劳动保障监察员和协管员，“责任到人”，并将数据信息实现网络化互通，以实现劳动保障监察管理的信息化、执法规范化、监管一体化。比如，上海已将全市划分为900多个“网格”，建立起一支2600余人的劳动保障监察协管队伍，各自对分管区域的劳动关系情况进行动态摸排。

　　“在当前劳资天平失衡、劳资矛盾高企，以及地方政府公司化倾向的背景下，要让劳动保障监察部门不再‘气短’，进而‘修炼’成强势的执法部门，难度确实较大，也需要一段时间、一个过程”，竹立家说，“但在促进经济发展方式转变、加快以改善民生为重点的社会建设的契机下观察，强化劳动执法，硬化政府对劳动者合法权益的保护，确实可以起到重要的‘撬动’作用，可以视为促进中国经济社会加速转型可走的一步胜棋。”

　　“随着劳动立法的力度加大，未来劳动保障监察的‘担子’将会越来越重。最近的一次考验，就是今年7月1日即将开始实施的《社会保险法》。届时，不为劳动者上社会保险、不缴欠缴社会保险费的投诉将骤然增加，这对于现有的劳动保障监察力量而言，将是一个巨大的挑战。”李新旺表示。□

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